Conforme já discutido, com a chamada crise do Estado a partir do final dos anos 70 e a percepção de que o modelo burocrático de administração pública estava se esgotando, surgiram novas perspectivas e idéias sobre que tipo de postura e que forma de gestão o Estado deveria adotar em relação ao patrimônio público.
No Brasil, apesar de uma defasagem temporal em relação a outros países, a Reforma do Estado também se corporificou, trazendo em seu bojo uma forte preocupação com a reformulação do sistema administrativo do Estado, haja vista os desafios a serem enfrentados com o sistema de economia integrada, genericamente denominada de globalização, exigiam muito mais dinamismo e eficiência por parte da estrutura estatal.
Sendo um dos pilares de sustentação do processo de Reforma do Estado, a efetiva implementação do modelo de administração gerencial ganhou força, possibilitando um interessante debate em nível mundial a respeito desse novo paradigma. Porém, é importante esclarecer que apesar do modelo de administração pública ter ganhado maior visibilidade a partir da década de 1980, na verdade, ainda que de maneira tímida, o modelo de administração pública gerencial surgiu no início da segunda metade do século XX, a fim de combater principalmente problemas de ordem fiscal.
Voltando a falar sobre administração gerencial no Brasil, a compreensão que se tem é a de que a primeira tentativa de implementar o modelo de administração pública gerencial ocorreu por intermédio do Decreto-Lei n° 200/67, durante o governo do presidente Castelo Branco, visto que esse instrumento legal tinha como objetivo referendar uma radical descentralização da administração pública brasileira. Ou seja, foram criados novos mecanismos para tornar o Estado mais eficiente e menos burocrático.
Desta forma, sendo utilizado como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos serviços que cabiam ao Estado, ampliando o instrumento de proteção ao patrimônio público e atuando para amenizar os problemas oriundo da administração pública burocrática, o Decreto Lei 200/67 promoveu a transferência das atividades de produção de bens e serviço para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como a instituição da racionalidade administrativa, planejamento, orçamento, descentralização e controle de resultados como princípios.
Antes de continuar a análise sobre os efeitos gerados na administração pública brasileira a partir do Decreto Lei 200/67, é importante salientar que o paradigma gerencial da época era compatível com o modelo de monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços. Por isso, a tentativa de reforma gerencial orientou-se pela expansão da administração indireta, buscando criar um ambiente de maior liberdade operacional para o Estado produtor daquele momento.
Apesar das boas intenções, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. De acordo com a interpretação do próprio Ministério do Planejamento, a maior dificuldade da época foi o fato de que o núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.
Em virtude dos resultados insatisfatórios conseguidos com a primeira tentativa de reforma gerencial, uma nova tentativa para modernizar a administração pública teve início durante a metade da década de 1970. Desta vez, o instrumento utilizado foi a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização, cuja estratégia foi aglutinar o conhecimento de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, para tentar implementar modernas técnicas de gestão.
Não obstante a nova tentativa de modernizar a administração pública brasileira, os resultados obtidos foram inexpressivos, por isso, outra reforma se realiza no início dos anos 80. De acordo com informações disponíveis na página do Ministério do Planejamento, no período em questão buscou-se reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização - PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência.
Como ponto importante a destacar desse momento, pode-se dizer que as ações do PrND estavam focadas para o combate à burocratização dos procedimentos. Porém, em virtude da própria resistência do sistema, as ações acabaram sendo dirigidas para o
desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei 200/67.
Como se pode observar até aqui, durante quase duas décadas algumas medidas para tornar a administração pública mais eficiente e transparente foram adotadas. Porém, é importante observar que todas as tentativas de reformular o sistema administrativo obedeceram ou sofreram a influência de uma lógica externa. Isso é importante ser frisado, já que a percepção mais imediata de que as políticas adotadas na esfera estatal são muitas vezes díspares com a realidade e os interesses nacionais conduz a idéia da incapacidade ou o descaso do gestor brasileiro com o patrimônio público.
Continuando a análise, chega-se a uma nova etapa de profunda transformação tanto para a sociedade como para a administração pública. É o momento de redemocratização, onde a sociedade civil passa a ter novamente comando sobre a implementação das políticas internas. Porém, se do ponto de vista da retomada da liberdade civil e dos direitos sociais o momento era histórico, em relação a estrutura estatal o momento foi de profundo desastre. Isso ocorreu porque houve uma intensa luta por cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos.
Como efeito mais imediato desse momento, ocorre uma disputa por espaço na estrutura estatal, fazendo reviver o modelo patrimonialista de administração do Estado. É mais uma crise interna de organização, agravada cada vez que o contexto econômico aumentava a incerteza e a instabilidade social.
Completando o período, que vai de 1967 a 1995, quando começa uma nova fase para a administração pública brasileira, tem-se a promulgação da Constituição de 1988, que do ponto de vista técnico, é reconhecida como um retrocesso burocrático sem precedentes. Isso ocorreu porque além da criação de vários direitos sociais e de inúmeras obrigações para o Estado, sem um importante debate sobre o custo de manutenção, ela acabou engessando o aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado.
Como conseqüência do período pós-constitucional, houve um rápido agigantamento do Estado, principalmente em virtude da descentralização e incorporação de muitos deveres aos entes estaduais e municipais. Dito isto, sem precisar relatar todas as dificuldades e turbulências que a economia nacional sofreu durante o período de 1988 a 1994, agravando ainda mais os problemas gerenciais no seio do Estado, chega-se ao ano de 1995, momento em
que se deflagra a Reforma do Estado brasileiro, tendo como um dos principais pontos a tentativa de mais uma vez se reformar a administração pública brasileira.
Sendo assim, conforme descrito anteriormente, partindo da premissa de que uma Reforma Gerencial do Estado brasileiro também precisava ser implementada como conseqüência do próprio processo de crise e de condição para se viabilizar novas estruturas, a reforma foi deflagrada em 1995 – Plano Diretor da Reforma do Estado Brasileiro -, e teve como propósito assegurar os mecanismos necessários ao aumento da eficácia, da eficiência e da efetividade da administração pública, além de criar novas condições de interação entre o Estado e a sociedade (BRESSER PEREIRA, 2000).
Levando em consideração a complexidade e os reais interesses da estrutura social vigente, Bresser Pereira (2004, p.13) esclarece que a Reforma da Gestão Pública iniciada em 1995 não subestimou os elementos patrimonialistas e clientelistas, ainda existentes em um Estado como o brasileiro, mas, ao invés de continuar se preocupando exclusivamente com ele, como fazia a reforma burocrática desde que foi iniciada nos anos 1930, avançou na direção de uma administração mais autônoma e mais responsabilizada perante a sociedade, a partir do pressuposto que a melhor forma de lutar contra o clientelismo e outras formas de captura do Estado é dar um passo adiante e tornar o Estado mais eficiente e mais moderno. A idéia era lutar contra a corrupção e o desperdício, fatos que até hoje estão prejudicando o desenvolvimento do País.
Sendo assim, com a compreensão de que a reforma gerencial precisava levar em consideração vários aspectos inerentes à própria sociedade, como por exemplo, a maior tolerância aos mecanismos de corrupção e ao modelo de Estado patriarcal, ela foi inicialmente estruturada a partir de duas concepções básicas:
a) tornar os administradores ou gestores públicos mais autônomos e mais responsáveis. A idéia era reduzir a ênfase no controle burocrático baseado em regras procedimentais detalhadas, supervisão e auditoria, enquanto se aumentava a ênfase na responsabilização dos administradores por resultados contratados, por concorrência administrada visando a excelência, e por responsabilização ou controle social;
b) os procedimentos executados pelo Estado deveriam ser redirecionadas, ou seja, a atividade estatal deveria estar direcionada a tarefas exclusivas de Estado, que envolvem o emprego do poder ou de recursos públicos.
Porém, de acordo com Bresser Pereira (2004), entre as tarefas exclusivas de Estado, deve-se distinguir as tarefas centralizadas de formulação e controle das políticas públicas e da lei, a serem executadas por secretarias ou departamentos do Estado, das tarefas de execução, que devem ser descentralizadas para agências executivas e agências reguladoras autônomas. Todos os demais serviços que a sociedade decide prover com os recursos dos impostos não devem ser realizados no âmbito da organização do Estado, por servidores públicos, mas devem ser contratados com terceiros.
Para finalizar a análise sobre o processo de Reforma do Estado e sobre as tentativas de reformulação da administração pública brasileira nos últimos 40 anos, é interessante dizer o seguinte:
a) passada uma década após a implementação do Plano de Reforma do Aparelho do Estado, apesar do início das Reformas Tributária e da Previdência, e de uma modificação na estrutura orçamentária e das finanças públicas, dando origem à Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, a reforma continua sendo discutida devido ao alto grau de complexidade e da importância para a sociedade;
b) alguns objetivos inicialmente traçados ainda não foram atingidos. Por isso, o pensamento continua sendo o de aperfeiçoar a questão gerencial do Estado, visto que isso poderá efetivamente possibilitar a longo prazo o melhor controle do sistema de informação, a obtenção de instrumentos confiáveis para o planejamento, além de incentivar a qualificação dos administradores e executores de programas públicos.
Por último, pode-se dizer que entender a Reforma do Estado brasileiro é compreender a mudança de papel a partir do esgotamento do modelo do Estado nacional- desenvolvimentista, ocorrido desde o início da crise fiscal nos anos 80, até se chegar às reformas liberais dos anos 90, onde se estabelece um novo paradigma de atuação para o poder público frente ao modelo econômico globalizado. Já em relação à Reforma Administrativa, o Estado continua buscando aumentar sua governance, através da incorporação de novas tecnologias e em consistente política de treinamentos para o seu quadro de pessoal.
3 METODOLOGIA
Neste capítulo, o objetivo principal é apresentar quais procedimentos metodológicos foram adotados durante a realização deste estudo. Antes, porém, é importante registrar que o ponto de partida para ajudar a atingir os objetivos propostos por esta dissertação deu-se a partir de uma pesquisa bibliográfica dentro da literatura nacional e internacional, cuja intenção foi levantar um grande número de informações e interpretações para os assuntos aqui abordados.
Assim sendo, para ajudar no processo de construção desta pesquisa, o processo metodológico foi desenvolvido por meio dos seguintes aspectos: descrição a respeito da característica da pesquisa e do método de investigação utilizado; elaboração das perguntas da pesquisa; exposição do motivo da escolha da organização; e apresentação das limitações desta pesquisa, bem como alguns outros pontos necessários a serem explicados.
3.1 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA
A característica principal desta pesquisa consiste no fato de que ela é um estudo de caso histórico-organizacional9, no qual se pretende aumentar o conhecimento sobre o assunto
através da utilização de técnicas enquadradas no tipo de estudo exploratório. Porém, outros aspectos também são importantes para caracterizá-la, tais como: ela pode ser considerada uma pesquisa básica; enquadra-se como um estudo descritivo; e, por último, ela se encaixa na categoria de uma pesquisa qualitativa, realizada a partir de informações disponíveis ao público em geral e por meio de entrevistas diretas.
Em relação ao conceito teórico de estudo de caso, é interessante dizer que Ryan, Scapens e Theobald (1993) consideram-no como um método que oferece ao interessado um quadro geral e específico de uma situação, processo ou atividade. Já para Gil (1995, p.78), o
9 De acordo com Triviños (1995), um estudo de caso histórico-organizacinal é aquele no qual o interesse do
pesquisador recai sobre a vida de uma instituição, a qual pode ser uma escola, uma universidade, um clube etc. Nesse tipo de pesquisa, o pesquisador deve partir do conhecimento que existe sobre a organização que deseja examinar.
estudo de caso pode ser definido como o estudo profundo e exaustivo de um ou de poucos objetos, de maneira a permitir conhecimento amplo e detalhado do mesmo.
Para sintetizar essas duas definições, cita-se a visão de Rubin e Rubin (1995), que afirmam que os estudos de caso são explorações de um único fenômeno (evento, processo, organização, grupo ou indivíduo), que procuram entender um fenômeno maior, através do exame mais completo de um caso especifico e, assim, enfocar um caso particular. São particularmente úteis por sua rica descrição.
Ainda para reforçar o conceito teórico de estudo de caso, sendo a característica que enquadra este estudo, é interessante apresentar a definição desenvolvida por Triviños (1995, p.134). Para ele, no estudo de caso hipotético-organizacional, o pesquisador recai sobre a vida de uma instituição. Assim, para poder desenvolver um bom trabalho de pesquisa, ele deve partir do conhecimento existente sobre a organização que deseja examinar e a partir daí realizar pesquisa sobre documentos existentes, entrevistas e tentar observar características pertinentes à organização.
Após a exposição das definições anteriores, é importante registrar ainda que a categoria do estudo de caso é classificada como um método de pesquisa, que apresenta tanto fatores positivos quanto fatores inconvenientes. Em relação aos fatores positivos e aos fatores inconvenientes, interessante leitura pode ser efetuada em Gil (1995).
Considerando o que foi exposto até agora sobre a definição teórica do estudo de caso, e levando em consideração que esse método é apropriado para a pesquisa exploratória, caso em concreto, justifica-se o método de investigação utilizado por se entendido como adequado e suficiente para as pretensões almejadas, além disso, conforme esclarece Gil (1995, p.79), esse método é muito freqüente na pesquisa social, devido à sua relativa simplicidade e economia, já que pode ser realizado por um único investigador.
Em relação às características da pesquisa, pode-se começar dizendo que ela está classificada na categoria do tipo básica. Esse tipo de pesquisa presta-se para testar teoria e compreender fenômenos, não tendo como foco a preocupação da aplicação dos resultados a problemas práticos. Sendo assim, esta pesquisa classifica-se como básica porque o objetivo é ampliar a discussão ou o conhecimento do assunto, não tendo a preocupação de aplicação dos resultados obtidos, apenas deixá-los como mais uma contribuição referencial.
Outro aspecto importante para classificar esta pesquisa é o fato de que ela pode ser definida como um estudo descritivo, classificação esta que torna possível estabelecer o
esquema mais adequado de coleta de dados e análise das informações. Porém, conforme esclarece Triviños (1995, p.112), para assegurar certo grau de validade científica à pesquisa, os estudos descritivos requerem do investigador uma exata delimitação de técnicas, métodos, modelos e teorias que orientarão a coleta e interpretação dos dados.
Por último, pode-se dizer que esta pesquisa tem característica qualitativa, já que o estudo não foi baseado em estudos estatísticos. Outros dois argumentos que justificam o fato da pesquisa ser enquadrada na categoria qualitativa são os seguintes:
a) esta pesquisa tem o ambiente natural como fonte direta de dados e o pesquisador como instrumento-chave; e
b) a pesquisa qualitativa é descritiva, situação que já foi anteriormente justificada.
3.2 AS PERGUNTAS DA PESQUISA
Partindo do princípio de que em qualquer área da atividade organizacional, seja no setor público, no setor privado ou mesmo no chamado terceiro setor, existe a necessidade de se estabelecer padrões de comportamento e de controle administrativo, sendo que para isso um dos principais instrumentos de apoio é o sistema de controle gerencial. O questionamento básico da pesquisa tem como foco a preocupação de identificar e apresentar de que forma o Tribunal Regional Eleitoral de Mato Grosso do Sul trabalha os mecanismos ligados ao sistema de controle gerencial em seu processo de gestão.
Assim, partindo da hipótese básica de que a utilização do sistema de controle gerencial na administração pública contribui para melhorar a eficiência administrativa, o planejamento e a execução orçamentária, e a governança pública, esta pesquisa tem como meta oferecer elementos suficientes para responder às seguintes indagações:
a) Existe uma preocupação real do grupo de direção do Tribunal Regional Eleitoral de Mato Grosso do Sul em relação à adoção e aperfeiçoamento dos mecanismos de planejamento e de controle gerencial?
b) Comprovada a preocupação anterior, o questionamento passa a ser como está estruturado e configurado o sistema de controle gerencial na Instituição?
c) Qual é o significado e a importância dos indicadores orçamentários para a tomada de decisões dentro da Instituição?
d) Além da adoção e aperfeiçoamento dos mecanismos de planejamento e de controle, existe na Instituição a adoção de outros princípios que contribuem para o aprimoramento do tema governança pública?
3.3 OS MOTIVOS DE SE ESCOLHER A ORGANIZAÇÃO
Antes de expor os motivos provocadores para se decidir fazer um estudo de caso sobre o Tribunal Regional Eleitoral de Mato Grosso do Sul, é oportuno dizer que apesar de nos últimos anos ter vindo à tona uma maior evidência da vulnerabilidade de diversas instituições componentes da estrutura administrativa brasileira em relação a aspectos ligados ao planejamento, ao controle e à eficiência, fatores que podem, por exemplo, criar maior dificuldade ao uso irregular da máquina, algumas instituições caminham em sentido contrário, criando uma expectativa positiva em relação ao aperfeiçoamento do serviço público prestado.
Dentre as instituições brasileiras “positivas” que podemos destacar neste momento, fica fácil evidenciar o serviço prestado pela Justiça Eleitoral brasileira, a qual desponta como modelo a ser seguido em termos de organização e responsabilidade em relação às obrigações que lhe são pertinentes.
Apenas para ressaltar a afirmação do parágrafo anterior, destaca-se que segundo pesquisa nacional realizada pelo Instituto Nexus, divulgada pelo TSE em 19/12/2005, a Justiça Eleitoral continua sendo a instituição pública mais confiável do país, com um nível de credibilidade de 73,3%. A pesquisa envolveu 2.024 eleitores de todo o Brasil.
Já em outra pesquisa encomendada e divulgada no mesmo período pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), a Justiça Eleitoral, de acordo com informações disponibilizadas pelo TSE, foi considerada boa ou muito boa nos quesitos agilidade (67,1%) e imparcialidade (61,1% dos entrevistados).
Além dessas evidências internas que contribuem para reafirmar que o papel desempenhado pela Justiça Eleitoral está sendo reconhecido pela sociedade brasileira como satisfatório, é importante destacar também que diversas nações já solicitaram apoio logístico e
técnico ao Tribunal Superior Eleitoral no sentido de tentarem aprimorar o processo de organização e apuração dos seus pleitos eleitorais.
A partir das considerações feitas nos parágrafos anteriores, do fato de que o Tribunal Regional Eleitoral de Mato Grosso do Sul é parte integrante da estrutura da Justiça Eleitoral brasileira, sendo reconhecido em todo a Justiça Eleitoral como um Órgão sério, organizado e com um quadro funcional muito bem qualificado, e de que existe uma pré-concepção para essa pesquisa de que modelo de controle gerencial adotado contribui para o bom desempenho do Órgão, é possível expor mais objetivamente três motivos que pesaram para a escolha dessa organização.
a) existe um objetivo explícito do Órgão em se tornar um ponto de referência na