Apesar da diferença conceptual entre descentralização e autonomia no que a seguir se escreve, utilizar-se-ão de uma forma equivalente devido ao facto de os autores citados o terem feito dessa forma.
Com base em critérios políticos e administrativos referimos atrás a descentralização política, a descentralização administrativa, distinguindo a descentralização territorial da institucional ou funcional. Acontece que, para além destas, autores como Ferrer, Reguzzoni e Mintzberg (1994) que têm como objectivo a aplicação destes conceitos às organizações (Mintzberg, 1994) ou ao sistema educativo (Ferrer e Reguzzoni, 1994), (Fernandes, 2005, p.63) aprofundam os conteúdos e dimensões da descentralização complementando as classificações atrás referidas.
Ferrer (1994) refere três modalidades de descentralização, o federalismo, em que o poder político e administrativo se encontra em entidades territoriais inferiores ao Estado – regiões, províncias, estados federados. Nestes casos há um largo poder sobre a educação, constituindo-se tantos sistemas educativos quantas as regiões ou estados. A especificidade sociológica, política e cultural das regiões é o argumento utilizado para fundamentar esta descentralização.
Outra modalidade, o localismo, em que o poder político e administrativo se situa nos municípios ou entidades estruturas a partir deles. Normalmente a sua autonomia é de menor grau e tem como fundamento o princípio da subsidiariedade, segundo o qual é preferível que o que pode ser feito por uma entidade maior.
Por fim, refere a modalidade do liberalismo, em que a sociedade civil, através das suas múltiplas associações, pode assegurar a educação escolar a todo o país através de escolas privadas. Estas devem ser subvencionadas pelo Estado, dado tratar-se de um serviço prestado à comunidade. Por sua vez o Estado deve interferir minimamente na educação dando um maior papel às administrações locais e, sobretudo, substituir a rede pública por uma rede privada de escolas em concorrência entre si.
Reguzzoni (1994) refere duas modalidades de descentralização educativa baseando- se na autonomia do sistema e na autonomia de comportamento dentro do sistema. Por “autonomia de sistema” entende as formas de organização dos estabelecimentos escolares 64
nos quais a gestão das instituições educativas se realiza de modo mais ou menos independente dos órgãos estatais que governam todo o sistema educativo, porém sem excluir que cada estabelecimento dependia de uma autoridade central ou periférica a que deve fazer referência para precisar quais são os termos da sua autonomia” (Ibidem, p. 73). A autonomia de sistema de Reguzzoni abrange os três modelos de descentralização de Ferrer e que são a descentralização federal, local ou liberal.
Por “autonomia de comportamento” Reguzzoni considera que é aquela que “é utilizada para caracterizar os processos de formação nos quais os mesmos agentes estão autorizados a tomar decisões no que respeita à utilização dos recursos (autonomia financeira), à programação da aprendizagem (autonomia didáctica), à estrutura dos serviços (autonomia organizativa), à elaboração de um específico projecto educativo (autonomia de gestão) (Reguzzoni, 1994, p. 73) ”. “O termo comportamento reporta-se directamente às dinâmicas desenvolvidas localmente e que podem variar conforme as escolas e os directores dentro de um mesmo quadro legal de competências” (Reguzzoni, 1994, p. 89). A autonomia de comportamento reporta-se aos órgãos escolares e à sua capacidade de decisão nos campos financeiro, pedagógico, de organização e gestão. Para elucidar esta modalidade de autonomia, Reguzzoni apresenta o exemplo da gestão dos estabelecimentos educativos franceses em que a descentralização permitida pelo sistema educativo permite a nível de escola que se estabeleçam dinâmicas locais por parte de directores, professores “para estabelecer cooperações pedagógicas, gerir recursos, dinamizar projectos educativos e relacionar-se com as realidades sociais existentes no seu meio ambiente.” (Fernandes, 2005, p.65).
É por isso que Reguzzoni afirma que “ o sentido de autonomia não depende tanto de intenção do reformador como da atitude e do conceito que os professores têm do seu trabalho educativo (Reguzzoni, 1994, p. 89).
Acrescenta este autor que a autonomia de comportamento se aplica tanto nos casos de descentralização institucional como nos casos de desconcentração (Fernandes, 2005). Também a descrição do papel das escolas no sistema educativo dinamarquês – referida por Ferrer e Skodsgaard – onde poderemos encontrar uma outra exemplificação de autonomia de comportamento, supõe uma autonomia da escola que se afirma não apenas nos casos em que pode decidir por si própria – situação de descentralização – como nos casos em que as
suas propostas são submetidas a deliberação ou confirmação municipal – situação de desconcentração.
A classificação de descentralização no âmbito da estrutura e dinâmica das organizações, segundo Mintezberg (1995), pode ser: vertical quando há “delegação dos poderes de decisão estratégica, no sentido descendente da cadeia de autoridade” para uma linha hierárquica intermédia (Mintzberg, 1995, p. 216); pode ser horizontal quando há transferência de poderes para pessoas situadas fora da linha hierárquica, isto é, que não ocupam posições de chefia, como no caso “dos gestores operacionais para os gestores funcionais, a saber, analistas da tecnoestrutura, especialistas de apoio e operacionais” (Idem, p 220); a descentralização selectiva significa que os poderes sobre diferentes tipos de decisões se situam em diferentes níveis da organização, algumas decisões continuam concentradas no topo da hierarquia e, só em relação a determinadas decisões é que podem ser tomadas por um nível inferior; por último, a descentralização paralela que se refere “à dispersão de poder entre os vários tipos de decisões concentradas no mesmo ponto da estrutura” (Idem, p.214).
Segundo Fernandes (2005) a categorização de Mintzberg tem um interesse relevante para a análise do sistema educativo na medida em que permite observar a distribuição real de poder entre os diferentes níveis do sistema educativo ou escola e ainda porque os critérios de distribuição quer no mesmo nível ou em níveis diferentes são variados tanto na descentralização como na desconcentração.