L’autorisation environnementale

▪ En droit de l’environnement français, l’encadrement des installations passe par le système pointu de la nomenclature des ICPE. Depuis 2018, les installations de combustion de plus de 50 MW sont systématiquement soumises à la rubrique 3310. De ce fait, d’après cette rubrique, c’est le régime de l’autorisation environnementale qui s’applique.

Avant 2017, les exploitants des centrales thermiques devaient faire une demande d’« autorisation » (ancien article L. 512-1 C. env.) 293. Désormais, il s’agit d’une demande dite d’« autorisation environnementale » imposée par l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017²⁹⁴ dont les dispositions, codifiées dans le Code de l’environnement, sont entrées en vigueur le 1^er mars 2017. C’est dans le cadre de la modernisation du droit de l’environnement et de la simplification des démarches administratives que cette réforme a été réalisée. Elle permet aux porteurs de projet de ne demander plus qu’une seule autorisation là où ils devaient auparavant en solliciter plusieurs pour un unique projet. Sont ainsi concernés les projets d’installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à la loi sur l’eau, les projets

293 Version en vigueur avant le 1er mars 2017. 294 JORF, n° 0023 du 27 janvier 2017, txt n° 18.

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concernant les ICPE et les projets non soumis à une de ces autorisations mais qui doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale. Ces dispositions ont ensuite été complétées par le décret n° 2018-797 du 18 septembre 2018²⁹⁵ précisant la liste des pièces à fournir à l’appui d’une demande d’autorisation environnementale portant sur une installation relevant de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement (D. 181-15-2 C. env.) ou relevant de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux ou activités au titre de la loi sur l’eau (D. 181-15-1 C. env.). Comme avant la réforme, « sont soumises à autorisation les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 ». L’autorisation, désormais dénommée « autorisation environnementale », est délivrée dans les conditions prévues au chapitre unique du titre VIII du livre I, c’est-à-dire à l’article L. 181-1 et suivants du Code de l’environnement296. Ellest délivrée à l’exploitant pour une durée illimitée par le préfet du département dans lequel est situé le projet (art. R. 181-2 C. env.).

▪ Les prescriptions encadrant le contenu de l’autorisation préfectorale vont suivre un certain nombre de règles qu’on peut nommer « principes », en précisant qu’il ne s’agit pas de « principes généraux du droit » dégagés par la jurisprudence administrative mais propres aux arrêtés d’autorisation d’exploiter initiale297.

Parmi ces principes, on peut citer celui de la proportionnalité des prescriptions telles que celles liées aux valeurs limites d’émission (VLE). On peut également citer le principe du caractère précis, réalisable et contrôlable²⁹⁸ des prescriptions édictées par le préfet tant sur le plan technique que sur le plan économique. Les prescriptions imposées ne peuvent être arbitraires, « excessives ou pratiquement irréalisables »²⁹⁹. Enfin, dans le prolongement du principe de proportionnalité, peut être mentionné le principe de l’examen individuel des circonstances300

découlant des dispositions de l’article L. 512-5 ; les arrêtés ministériels fixent des prescriptions

295 Décret n° 2018-797 du 18 septembre 2018 relatif au dossier de demande d’autorisation environnementale,

JORF, n° 0217 du 20 septembre 2018, txt n° 7.

296 Elle se distingue des régimes de déclaration et d’enregistrement plus souples. Les installations soumises à déclaration sont celles qui ne présentent pas de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l’article L.511-1 mais doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet (art. L512-8 C. env.). Le régime plus encadré que celui de la déclaration mais moins strict que celui de l’autorisation est celui de l’enregistrement, également dénommé « autorisation simplifiée ». Il a pour vocation d’encadrer les installations qui peuvent occasionner de graves atteintes à l’environnement, mais dont l’exploitation peut être aisément encadrée par des prescriptions qu’on peut qualifier de standardisées (art. L. 512-7 C. env.).

297 PENNAFORTE (M.), La réglementation des installations classées : Pratique du droit de l’environnement

industriel, Paris, Le Moniteur, Guides Juridiques, 2e édition, 2011, p. 79. 298 Ibid., p. 81.

299 CE, 14 mai 1919, Compagnie industrielle du bassin d’Arcachon, Rec. p. 421 300 PENNAFORTE (M.), La réglementation des installations classées…, op. cit., p. 82.

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générales et techniques prévoyant « les conditions dans lesquelles certaines de ces règles peuvent être adaptées aux circonstances locales par l’arrêté préfectoral d’autorisation ». C’est donc l’arrêté d’autorisation qui peut « créer des modalités d’applications particulières de ces règles » (art. R. 181-53 C.env.).

▪ En examinant de plus près les arrêtés réglementaires et individuels applicables aux centrales thermiques, on peut se rendre compte que la gestion et la surveillance des effluents, qu’ils soient liquides ou gazeux, constituent le noyau dur des arrêtés. L’arrêté de 2018 relatif aux grandes installations de combustion (ou arrêté GIC) est composé de 33 pages dont 24 sont consacrées à l’encadrement des effluents gazeux et liquides confondus. Précisons également que sur ces 24 pages, 18 sont consacrées aux effluents gazeux. Cela est révélateur de la priorité accordée à la gestion quotidienne des effluents gazeux dans les centrales.

Si l’on examine les arrêtés individuels des différentes centrales thermiques en bord de mer, sans même examiner la partie relative à la prévention des risques technologiques, la gestion quotidienne et la surveillance des effluents gazeux y occupent une place importante. En effet, sur les 9 arrêtés des centrales thermiques analysés de manière approfondie, 28 % de leur contenu est consacré en moyenne à la gestion et à la surveillance des effluents liquides et gazeux. La place de ces effluents au sein des arrêtés est donc loin d’être négligeable (cf. tableau n° 11).

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Tableau n° 11 Nombre de pages totales concernant la gestion et la surveillance des effluents gazeux et liquides confondus dans les arrêtés préfectoraux des centrales thermiques françaises

Nom, puissance et localisation de la centrale

Pages liées aux effluents liquides et gazeux (sur le nombre

total de pages) Pages liées aux effluents gazeux Pages liées aux effluents liquides DK6 981 MW -Le Nord 17/55 8 9 Le Havre 600 MW - Le Nord 14/51 4 10 Combigolfe 424 MW - Bouches-du-Rhône 11/46 4 7 Cycofos 486 MW - Bouches-du-Rhône 16/58 7 9 Martigues 930 MW - Bouches-du-Rhône 20/70 7 13 Vazzio 160 MW - Corse-du-Sud 16/68 7 9 Pointe Jarry 210 MW – Guadeloupe 15/49 5 10 Bellefontaine 220 MW - Martinique 15/45 5 10 Port Est 210 MW - Réunion 17/52 8 9

Sources : Arrêté préfectoral accordant à la Société GDF SUEZ Thermique France DK6 l’autorisation d’exploiter une centrale électrique (régularisation administrative et augmentation de la puissance totale des installations de combustion) à Dunkerque du 26 décembre 2012 ; arrêté du 26 février 1999 relatif à la centrale thermique de production EDF – Le Havre ; arrêté préfectoral imposant des prescriptions à la société Électricité de France dans le cadre de la mise à jour complète des prescriptions applicables à sa centrale thermique de Martigues-Ponteau du 15 mars 2018 ; arrêté autorisant la Société Électrabel France à exploiter une centrale de production d’électricité à Fos-sur-Mer du 27 octobre 2009 ; arrêté autorisant la Société Cycofos à exploiter une centrale de production d’électricité à Fos-sur-Mer du 25 avril 2007 ; arrêté n° 05-1079 portant autorisation de poursuite d’exploitation de la centrale thermique située au lieu-dit « Vazzio » sur le territoire de la commune d’Ajaccio du 28 juillet 2005 ; arrêté autorisant la société EDF Production Électrique Insulaire à exploiter une centrale thermique diesel de production d’électricité sur le territoire de la commune de Baie-Mahault du 4 novembre 2011 ; arrêté autorisant la société EDF Production Électricité Insulaire Bellefontaine à exploiter une centrale thermique diesel de production d’électricité d’une capacité de 516 MW thermique sur le territoire de la commune de Bellefontaine du 10 novembre 2010 ; arrêté n° 2017-523/SG/DRCTCV portant prescriptions complémentaires aux installations de production d’électricité à partir de moteurs diesel exploités par Électricité De France Production Électrique Insulaire Port Est (EDF-PEI SAS) sur le territoire de la commune du Port du 23 mars 2017.

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Paragraphe 2 – Les permis d’émission

▪ Le système juridique chinois des permis est relativement récent. Son développement ayant démarré dans le domaine de l’eau, il a depuis été étendu à l’air ainsi qu’aux déchets. Ce n’est que tout récemment, sous le treizième plan quinquennal, que ce système fut largement plus développé.

La stipulation provisoire des permis de 2016 et, de manière encore plus importante, la méthode de mise à l’essai d’administration des permis d’émission des polluants de 2019³⁰¹ (排 污许可管理办法 (试行)) précisent le contenu de ces permis qui, pour le moment, concernent essentiellement les effluents liquides et les effluents gazeux302 ; la place des déchets est plus marginale. Parmi les éléments les plus importants qui vont apparaître dans le permis concernant les effluents, il y a la localisation et le nombre de bouches de sortie d’émission et de rejet, la méthode et la direction des émissions et des rejets mais surtout, il donne les types, la concentration et la quantité des différents polluants³⁰³. La place des dispositions liées aux émissions dans l’air et dans l’eau est donc importante dans les permis (cf. tableau n° 12). Pour les installations ayant obtenu les avis d’approbation de l’étude d’impact du projet à partir du 1^er janvier 2015, le contenu principal relatif aux émissions de polluants et aux avis d’approbation de l’étude d’impact doit figurer dans le permis304. Les textes juridiques sont unanimes et ne sont pas avares pour rappeler que les exploitants concernés par l’obligation de l’adoption d’un permis doivent l’adopter ; si cette obligation n’est pas respectée, l’exploitant ne peut pas émettre et rejeter les polluants³⁰⁵.

301 La première version de cette méthode date de 2018 ; elle a été ensuite modifiée en 2019. Cette dernière version a été publiée et est entrée en vigueur le 22 août 2019 (désormais méthode d’administration des permis d’émission de 2019).

302 Stipulation provisoire des permis de 2017, art. 9 et 12 ; méthode d’administration des permis d’émission de 2019, art. 12 à 22.

303 Méthode d’administration des permis d’émission de 2019, art. 15. 304 Ibid., art. 8.

305 Méthode d’administration des permis d’émission de 2019, art. 8 ; Comité Central du Parti communiste chinois et Conseil d’État, Programme général relatif à la réforme de la structure de la civilisation écologique, 21 septembre 2015, art. 35 ; loi de 2014 relative à la protection de l’environnement, art. 45 ; loi relative au contrôle et à la prévention de la pollution aqueuse de la RPC, art. 21 ; loi relative au contrôle et à la prévention de la pollution atmosphérique de la RPC, art. 19.

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Tableau n° 12 Nombre de pages liées aux émissions dans l’air et dans l’eau de certains permis d’émission de centrales thermiques chinoises

Nom et localisation de la centrale

Pages liées aux effluents liquides et gazeux (sur le

nombre total de pages)

Pages liées aux effluents gazeux Pages liées aux effluents liquides Shanghai Ranji 华能上海燃机发电有限责任公司 Shanghai 30/37 15 15 Fujian Ranqi 中海福建燃气发电有限公司 Fujian 15/21 11 4 Zhuhai Jinwan 广东珠海金湾发电有限公司 Canton 24/33 14 10 Huizhou Pinghai 广东惠州平海发电厂有限公司 Canton 30/41 25 5

Certaines pages sont incorporées à la fois dans la comptabilisation des pages des effluents gazeux et celle des pages des effluents liquides du fait d’une mention sur celle-ci des deux types d’effluents.

Sources : Ministère de l’Écologie et de l’Environnement de la RPC et Administration de l’Écologie et de l’Environnement du district de Baoshan de la ville de Shanghai, Permis d’émission et de rejet des polluants – Huaneng Shanghai Gas Turbine Power Generation Co., Ltd, 16 juin 2020 ; Ministère de l’Écologie et de l’Environnement de la RPC et Administration de l’Écologie et de l’Environnement de la ville de Putian, Permis d’émission et de rejet des polluants – CNOOC Fujian Gas Power Generation Co., Ltd., Ltd, 15 juin 2020 ; Ministère de l’Écologie et de l’Environnement de la RPC et Bureau de l’Écologie et de l’Environnement de la ville de Zhuhai, Permis d’émission et de rejet des polluants – Guangdong Zhuhai Jinwan Power Generation Co., Ltd., Ltd., Ltd, 16 mai 2020 ; Ministère de l’Écologie et de l’Environnement de la RPC et Bureau de l’Écologie et de l’Environnement de la ville de Huizhou, Permis d’émission et de rejet des polluants – Guangdong Huizhou Pinghai Power Plant Co., Ltd., Ltd, 8 juin 2020.

La durée du permis délivrée à l’exploitant varie. Lorsqu’il est délivré pour la première fois, il a une validité de trois ans ; s’il s’agit de le renouveler, il est alors valable cinq ans306. Le Ministère de la Protection de l’Environnement se charge de guider l’application et la supervision du système des permis307 afin qu’elles soient unifiées sur l’ensemble du pays308. Au niveau des régions, les départements responsables de la protection de l’environnement se chargent de l’organisation de la supervision et de l’application du système des permis de leur

306 Méthode d’administration des permis d’émission de 2019, art. 21 ; réglementation provisoire des permis de 2017, art. 29.

307 Méthode d’administration des permis d’émission de 2019, art. 6. 308 Stipulation provisoire des permis de 2017, art. 7.

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zone administrative³⁰⁹. Le gouvernement chinois s’est fixé comme objectif pour 2020 d’achever le travail d’approbation et de délivrance de l’ensemble des permis couvrant les sources des polluants fixes³¹⁰. Les installations qui ont dû adopter un permis en priorité sont les centrales thermiques et les industries papetières.

▪ Sans reprendre l’historique de l’évolution des installations soumises aux permis d’émission tel que déjà exposé dans l’introduction, il faut rappeler qu’actuellement c’est une liste publiée en 2017 et mise à jour fin 2019 qui énumère les installations soumises au régime des permis d’émission311 (固定污染源排污许可分类管理名录)312. Depuis la première version de cette liste, datant de 2017, les centrales thermiques ont dû être en possession d’un permis à partir de juin 2017³¹³. Plus précisément, ce sont les centrales thermiques appliquant le standard GB 13223 qui sont couvertes par l’obligation d’adopter un permis³¹⁴.

Les centrales thermiques et industries papetières, visées les premières par la réforme des permis, ont été les installations pilotes permettant de voir si ce nouveau modèle d’administration des permis pouvait être ensuite appliqué à d’autres types d’installations. La justification du choix d’imposer des permis à ces deux installations en priorité se base sur le principe de « la facilité en premier, la difficulté après »315. En effet, ces deux types d’installations ont des bases solides en matière de système d’auto-surveillance ainsi que d’enregistrement de diverses données ; de plus, leurs émissions sont à la fois importantes et concentrées³¹⁶. De cette façon, elles ont été perçues comme un support important au lancement et à la mise en œuvre de ce nouveau système.

Les permis ont été à l’origine mis en place pour réguler les rejets des effluents liquides. Malgré cela, dans le domaine des centrales thermiques, ces effluents semblent moins bien encadrés que les effluents gazeux. En effet, les permis vont énumérer plusieurs standards que la centrale se doit d’appliquer. Mais il arrive que certains permis n’énumèrent aucun standard lié au rejet des effluents aqueux. Sans standard, les effluents liquides ne se voient alors imposer

309 Méthode d’administration des permis d’émission de 2019, art. 6.

310 Bureau du Conseil d’État, Plan d’application du contrôle du système des autorisations d’émissions des polluants, 2016, § 3.

311 Liste de 2019 de la gestion classifiée des permis d’émission des polluants aux sources fixes.

312 Ligne numéro 71 du tableau de l’article 8 pour la liste de 2017. Pour la liste de 2019, les centrales thermiques apparaissent à la ligne numéro 95 du tableau de l’article 10.

313 Ministère de la Protection de l’Environnement, Le travail de gestion des permis d’émission des polluants concentrés dans les villes de Pékin-Tianjin-Hebei des centrales thermiques et des industries papetières, 27 décembre 2016, § 1.

314 Ibid., § 2.

315http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201708/t20170803_419142.htm, consulté le 27 octobre 2018. 316 Ibid.

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aucune valeur limite de rejet. Actuellement, on peut constater que le permis d’une centrale thermique applique, en moyenne, plus de standards relatifs aux effluents gazeux qu’aux effluents liquides. Les standards figurant dans les permis des centrales thermiques chinoises répertoriées se trouvant en moyenne à moins d’un kilomètre de la mer sont révélateurs de cette situation. Sur ces 95 centrales thermiques recensées, il y a en moyenne 2,7 standards relatifs aux effluents gazeux et 1,2 standard relatif aux effluents liquides applicables à une centrale. On peut constater que l’ensemble des centrales chinoises littorales se voient appliquer 1 à 4 standards concernant les effluents gazeux. Par contre, pour les standards concernant les effluents liquides, cela va de 0 à 3 standards. En effet, 13 centrales littorales ne se voient appliquer aucun standard lié à la gestion de leurs effluents liquides³¹⁷.