Um ponto de partida útil diz respeito à interação entre os dois atores, o presidente e a legis- latura, que desempenham o papel de protagonistas no jogo da formulação de políticas à me- dida que ele se desenrola em uma das mais importantes arenas: o Congresso. A discussão co-
Diferentes configurações ins- titucionais podem ajudar ou atrapalhar o presidente na aprovação de seu pro- grama de governo.
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meça pela análise da capacidade do presidente de ver aprovado seu programa de governo no Congresso. É natural, por uma série de motivos, que comecemos centrando a análise no pa- pel dos presidentes. Primeiro, os presidentes atuaram, de fato, como definidores da agenda de governo durante a maioria das reformas recentes empreendidas na América Latina. Em segundo lugar, as regras de participação legislativa da maioria dos países latino-americanos formalmente dotam os presidentes de prerrogativas que os auxiliam a comandar o processo de formulação de políticas. Terceiro, como são escolhidos por um eleitorado nacional, os presidentes tendem a apresentar interesses mais afinados com os bens públicos nacionais do que os legisladores. (No entanto, os presidentes também podem ter incentivos que fazem com que se desviem do interesse público, aspecto que será retomado a seguir.)
A incapacidade dos presidentes de aprovar suas plataformas tem ocupado posição central em um inflamado debate sobre os méritos da comparação das democracias presi- dencialistas com os sistemas parlamentaristas, que fundem as responsabilidades de sele- ção e governo dos poderes Executivo e Legislativo. Os estudiosos manifestam preocupa- ção com a capacidade dos presidentes de governar em um governo dividido, ou seja, quan-
do seu partido não controla a legislatura.1O problema vai muito além do interesse acadê-
mico. A América Latina sofreu diversas interrupções dos governos democráticos provoca- das, ao menos em parte, pela incapacidade de presidentes e legislaturas de chegar a um consenso sobre as políticas.
O debate na ciência política em relação aos problemas das democracias presidencialis- tas sob condições de governo dividido foi lançado principalmente em termos do impacto sobre os resultados políticos e, em particular, sobre a estabilidade do próprio regime demo- crático. Embora esta seja uma preocupação de grande importância, este relatório adota uma perspectiva diferente: o impacto sobre a qualidade das políticas públicas. Especial atenção é dispensada à capacidade do presidente de fazer passar sua agenda, que constitui determi- nante importantíssimo de um dos traços essenciais das políticas públicas enfatizados neste relatório: a adaptabilidade das políticas.
O que determina a capacidade do presidente de ter seu programa de governo aprovado? Nas democracias presidencialistas, um componente-chave é a parcela de vagas controladas pelo partido da situação. Se o partido do presidente controla a maioria das cadeiras legislati- vas no Congresso, fica mais fácil aprovar seu programa, admitindo-se que seja capaz de reter o apoio de seus próprios legisladores. Conseqüentemente, as políticas públicas tendem a ser adaptáveis, tendo em vista que os custos transacionais associados à mudança de políticas tendem a ser relativamente baixos. O tamanho do contingente presidencial depende, por sua vez, da natureza do sistema partidário e das regras eleitorais, entre outros fatores.
E quando o partido do presidente não controla a legislatura? Nesse caso, os presidentes dispõem de alternativas para levar a cabo suas agendas. Eles podem formar uma coalizão com base no apoio estável de outros partidos, por exemplo, ou podem usar diferentes moe- das de troca para persuadir os legisladores a apoiar determinadas medidas legislativas em si- tuações especiais. Entre essas recompensas estão a nomeação para cargos políticos, conces- sões ou mudanças de políticas que beneficiam os eleitorados dos legisladores ou as bases de apoio do partido, projetos de investimento local, repasses de orçamento e/ou cargos públi- cos e contratos governamentais. Essas opções não são mutuamente excludentes, já que, mesmo no caso de coalizões estáveis, os presidentes precisam fazer uso de diferentes estímu- los, como cargos ministeriais ou concessões de políticas, para formar ou manter coalizões.
1
Linz (1990), Di Palma (1990), e Linz e Stepan (1978).
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As coalizões também variam em termos do grau de formalidade, coesão e durabilidade. Algumas são bastante fortes e duradouras, como no Chile, onde funcionam, em aspectos importantes, como partidos, e proporcionaram ao governo uma maioria confiável na Câ- mara dos Deputados (o Capítulo 7 apresenta uma exposição detalhada sobre a formulação de políticas no Chile). Algumas coalizões, como as do Equador, são bem mais informais, ad
hoc e efêmeras. Baseiam-se muitas vezes em intercâmbios variados de recompensas imedia-
tas e direcionadas, em troca de apoio legislativo no curto prazo. Em decorrência disso, as co- alizões do Equador não proporcionaram aos presidentes uma base estável de apoio legislati- vo e, por conseguinte, sabotaram a adaptabilidade e estabilidade das políticas. Entre esses dois extremos situam-se coalizões, como as encontradas no Brasil e no Uruguai, que podem ser formalizadas pela participação de diversos partidos no alto escalão e/ou por meio de acordos sobre políticas básicas. Essas coalizões, eventualmente, não duram o mandato pre- sidencial inteiro ou não fornecem uma garantia de apoio tão sólido.
A estabilidade das coalizões varia de um país para outro e de uma administração para outra, e depende, ao menos em parte, do grau de correspondência entre o que o presidente é capaz de oferecer aos legisladores e aquilo que eles almejam. O que um presidente pode oferecer está condicionado a fatores como seu poder de nomeação, de definição da plata- forma de governo e seu poder orçamental. O que os legisladores desejam (sejam conces- sões de políticas, projetos de investimento local ou repasses para seus eleitorados) depen- de de fatores que definem seus incentivos, inclusive as regras eleitorais. Por exemplo, quando há uma forte conexão eleitoral entre os legisladores e os eleitores (em outras pala- vras, quando os eleitores têm um alto grau de influência sobre os eleitos), os legisladores podem querer projetos de investimento local para suas comunidades. Esse é o caso do Bra- sil, onde a distribuição de tais projetos foi um importante estímulo usado por presidentes
para angariar apoio político.2
O potencial de tais intercâmbios para sustentar o apoio da coalizão também passa pela existência de mecanismos de compromisso que garantam que o presidente e os partidos (ou cada um dos legisladores) honrem suas promessas. No Paraguai, por exemplo, a ausência de mecanismos de compromisso levou a um tipo diferente de recompensa: o emprego público. Não admira que a qualidade da burocracia no Paraguai seja altamente comprometida pelo
uso do emprego público como um expediente de clientelismo.3
Uma coisa que deve ficar clara nesta explicação é que diferentes configurações institu- cionais podem ajudar ou atrapalhar o presidente na aprovação de seu programa de governo. A aprovação dos projetos do presidente é possível em um sistema bipartidário com decisão da maioria, em um sistema de coalizões fortes e estáveis, como no Chile, ou mesmo em sis- temas partidários de grande fragmentação, se, e quando, houver uma boa correspondência entre o que os legisladores ou partidos legislativos precisam e o que o presidente pode com- prometer-se a cumprir.
Contudo, quando o sistema político não é capaz de propiciar ao presidente e a seu go- verno a capacidade de aprovar a agenda presidencial, as conseqüências podem ser extrema-
mente graves, levando até a interrupções do regime democrático (ver o Capítulo 6).4Ade-
2
Ver Alston et al. (2005a) e o Capítulo 7 deste relatório.
3
Ver Molinas e Pérez-Liñán (2005).
4
Chasquetti (2004) oferece fortes evidências empíricas dessas conseqüências, pela análise de uma amostra de 51 governos latino-americanos entre 1980 e 2000. Em seis dentre dez governos que não conseguiram obter uma quase maioria na legislatura, seja por conta própria ou por coalizão, o Poder Executivo ou os membros da legislatura não concluíram seus mandatos constitucionais.
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mais, tal incapacidade pode também levar a uma falta de adaptabilidade de políticas, acarre- tando uma incapacidade de afastar-se de políticas fracassadas, para fazer ajustes em resposta a choques e/ou para aprovar reformas de melhora do bem-estar, mesmo que tenham sido claramente identificadas.
Embora a incapacidade dos presidentes de receber aval para sua plataforma possa ter conseqüências perniciosas em termos de política e de políticas públicas, um ambiente ins- titucional que permita ao presidente aprovar seus projetos não constitui condição suficien- te para garantir a qualidade das políticas públicas. A exposição abaixo destaca dois proble- mas que podem surgir, mesmo quando o presidente dispõe dos meios para conseguir o que deseja. Para que a discussão se conecte ao arcabouço geral deste estudo, ela vincula cada um desses problemas a uma das características das políticas públicas apresentadas no Capítulo 2.
Consideração do interesse público. As políticas públicas são melhores se o presidente
atinge seus objetivos? Não necessariamente. Tendo em vista que os presidentes são escolhi- dos por eleitorados nacionais, eles tendem a demonstrar interesses mais afins aos bens pú- blicos nacionais do que os legisladores, que têm tendência a favorecer seu eleitorado local. Contudo, os presidentes nem sempre agem como os modelos de planejadores sociais descri- tos em livros didáticos de economia, que procuram maximizar o bem-estar social. Embora se preocupem com os interesses públicos, os presidentes, assim como qualquer político, também têm ambições pessoais e políticas.
O que determina os incentivos do presidente? Entre outros fatores, a natureza do siste- ma partidário pode desempenhar papel de relevo. Por exemplo, se as engrenagens dos parti- dos políticos são dominadas pela política do clientelismo, os presidentes e outros políticos se preocuparão mais com a geração dos recursos necessários para manter o sistema cliente- lista, que é a base de seu apoio político, e menos com a “boa” ou “má” qualidade das políti- cas, do ponto de vista do interesse público em um prazo mais longo. Se o presidente é ideali- zado como um planejador social, qualquer coisa que se coloque no caminho da aprovação de seu plano de governo reduzirá a qualidade dos resultados das políticas. Quando se aban- dona a visão ingênua do planejador social, ver-se-á que os controles sobre sua capacidade de levar adiante o programa de governo têm prós e contras. Esses controles podem impedir que o presidente concentre-se excessivamente em um grupo reduzido de interesses, mas talvez reduzam seu poder de decisão e adaptabilidade.
Como o presidente, os membros do Congresso também podem procurar extrair de sua função pública benefícios pessoais ou em favor de um grupo reduzido no processo de for- mulação de políticas. Diversos tipos de freios e contrapesos institucionais, inclusive entre os poderes Executivo e Legislativo, podem limitar o alcance de todos os atores envolvidos para
atender a interesses particulares.5 Outros atores que podem reforçar opções de políticas
mais voltadas para o público são um Poder Judiciário independente e imparcial e um seviço civil profissional e politicamente neutro. O papel desses atores é examinado no Capítulo 4.
5
Ver o argumento clássico em favor de freios e contrapesos em The Federalist Papers. Os autores James Madison, Alexander Hamilton e John Jay chamaram os interesses especiais de “facções” e sugeriram que a melhor forma de promover o bem público seria incentivar o confronto das facções entre si, em um sistema de freios e contrapesos .
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Estabilidade de políticas. A capacidade de o presidente ver aprovado seu programa tam-
bém pode levar à instabilidade de políticas em certas circunstâncias. Consideremos um país hipotético com um sistema bipartidário. Cada um dos partidos recebe o apoio estável de quase metade do eleitorado. Em decorrência disso, alternam-se no poder. Como os dois parti- dos são programáticos, podem competir sobretudo com base nas distinções de suas idéias e propostas de políticas, que tendem a ser estáveis ao longo do tempo. Visto que as regras eleitorais tendem a produzir governos majoritários e partidos disciplinados, as políticas são adaptáveis. Alguns analistas considerariam este um cenário favorável para as democracias presidencialis- tas. Ainda assim, mesmo esse cenário otimista de partidos estáveis com preferências estáveis não garante um traço importantíssimo das políticas públicas: sua estabilidade.
Se, por exemplo, um dos partidos adota a ideologia de direita e o outro, a ideologia de esquerda, as políticas podem deslocar-se de um extremo a outro toda vez que houver uma
mudança de governo.6Liberalização do comércio e privatização podem ser seguidas de au-
mento da proteção e nacionalização dos ativos; o foco do ensino fundamental poderia pas- sar da perspectiva pública para a privada, e assim por diante. As ineficiências decorrentes da volatilidade das políticas são óbvias. Embora a direita e a esquerda possam não estar de acor- do sobre as opções preferidas de políticas, é provável que concordem em que os ciclos de um extremo a outro representam o pior cenário possível. A questão é como assegurar que os par- tidos “transijam”, engajando-se em acordos intertemporais para adotar uma política inter- mediária aceitável para ambos os lados, em vez de insistir em sua opção unilateral preferida toda vez que chegar ao poder.
Agora que se estabeleceu a importância da análise das interações entre os atores e suas características subjacentes para a compreensão do processo de formulação de políticas, o restante do capítulo se concentrará mais detalhadamente em cada um desses atores políti- cos centrais. O objetivo é ressaltar seu papel potencial no processo de formulação de políti- cas e quais de suas características podem afetar a amplitude e a natureza desse papel, bem como descrever algumas das características desses atores na América Latina.