Tout d’abord, Dans cette première partie, nous étudierons l’adaptation de notions et de principes gérés par le juge de fond, précisément le juge administratif, au Liban comme en France, pour répondre à des situations dramatiques rencontrées. C'est au XIXème siècle que l'on observe une irresponsabilité de l'administration. Certains textes aménageaient des exceptions, mais ils étaient peu nombreux. La raison principale du renversement idéologique c'est les républicains au pouvoir en France qui ont développé des idées libérales, elles postulent un contrôle étroit de l'administration. Parmi ces idées, la loi du 24 mai 1875 qui accorde au Conseil d'Etat (la justice déléguée) le statut de juridiction indépendante.
Commençons par l’arrêt de principe de tout le droit de la responsabilité administrative, C’est-à-dire l’arrêt Blanco du Tribunal des conflits en 1873. Il pose trois principes au niveau de la responsabilité administrative. Premièrement, l’existence même d’une responsabilité. Deuxièmement, la compétence de la juridiction administrative pour connaître de cette responsabilité toutes les fois que résulte le dommage au fonctionnement d'un service public. Troisièmement, l'autonomie du droit de la responsabilité administrative par rapport aux règles générales du droit civil.
Bien que les jurisprudences administrative et judiciaire aient connu un rapprochement sur certains aspects du droit de la responsabilité12, il n’en est pas résulté pour autant une identité entre responsabilité administrative et responsabilité civile. L’autonomie de la première subsiste. Mais elle a pris un sens contraire ; si elle implique encore dans certains cas, conformément au sens primitif de la formule de l’arrêt Blanco, des règles moins favorables
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aux particuliers que celles qui auraient résulté de l’application des règles du Code civil (Par exemple, exigence d’une faute lourde pour engager la responsabilité de l’administration dans certains cas) elle entraîne aussi la reconnaissance de la responsabilité de l’administration dans des situations où le droit civil n’aurait pas permis de donner satisfaction à la victime13.
Cela fait apparaître enfin le caractère excessif de la formule selon laquelle la responsabilité de l’État « n’est ni générale ni absolue ». Certes l’administration ne répond pas sans conditions des dommages qu’elle cause. Mais ces conditions ont été aménagées de telle sorte que les administrés trouvent dans la responsabilité administrative une protection efficace contre l’administration et ses agents. La responsabilité constitue pour les administrés une garantie essentielle. Et, la jurisprudence en matière de la responsabilité hospitalière ne fait pas une exception. Au début, les règles qui régissent le droit de la responsabilité hospitalière n’étaient pas uniformes. La jurisprudence antérieure distinguait entre l’organisation et le fonctionnement du service public hospitalier d’une part et les activités médicales et chirurgicales proprement dites d’autre part. Elle engageait la responsabilité de l’administration d’une simple faute pour la première part tandis qu’elle demandait une faute lourde pour la deuxième.
La question de la responsabilité hospitalière soulève plusieurs interrogations comme conséquence de l’interférence des éléments tant de droit privé que de droit public. Et, à chaque fois, le juge se trouve dans une position où les principes juridiques ne servent plus pour réaliser une telle équité qu’il représente, il adapte ces principes pour donner droit, et réparer le préjudice subi par la victime. Or, cette reconnaissance progressive de la responsabilité médicale en droit public sera bien expliquée par un traitement des différents aspects, administratif et civil, de la responsabilité hospitalière. Ainsi que, la limite à laquelle la jurisprudence est allée pour renforcer le droit de la victime à être réparée. Ceci sera traité en abordant en première lieu la délimitation de l’objet de la responsabilité hospitalière (titre I). Puis l’on s’intéressera aux évolutions jurisprudentielles et législatives de la responsabilité hospitalière qui ont eu pour but maintenir un équilibre perdu (titre II).
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TITRE I
Délimitation de la responsabilité médicale en droit public
La jurisprudence administrative française considère depuis longtemps que les rapports juridiques entre un hôpital public et un médecin participant à l’exécution des fonctions assumées par ledit hôpital sont des rapports de droit public14. Ceci entraîne que la responsabilité des établissements d’hospitalisation publics est soumise pour l’essentiel aux règles générales de la responsabilité administrative. Cependant, l’application du droit commun de la responsabilité administrative dans le champ de la responsabilité hospitalière présente plusieurs particularités qui tiennent évidemment aux caractères propres de l’activité du service public hospitalier. Celle-ci est à la fois activité d’administration, d’hébergement, de soins, d’enseignement et de recherche ; fort difficile et souvent d’une technicité extrême, dont le juge tient compte dans ses appréciations. En outre, il faut tenir compte de la dynamique propre de la matière. Elle évolue très rapidement, toujours dans le même sens, celui d’une protection accrue des victimes, ce qui entraîne la responsabilité élargie des établissements publics de santé.
Par rapport à ce qui précède, il résulte une responsabilité administrative plus ou moins « particulière » ou plutôt spécifique au domaine de la responsabilité hospitalière (chapitre I), malgré les diverses manifestations d’un rapprochement du droit public et du droit privé dans le domaine de la responsabilité médicale (chapitre II).
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Chapitre I
La responsabilité du service public hospitalier : une responsabilité administrative spécifique
Quand on traite le droit de la responsabilité administrative, ceci implique le droit de la responsabilité appliqué à toutes les personnes de droit public, État, collectivités territoriales et les établissements publics. Mais ceci ne suffit absolument pas pour bien comprendre les dispositifs du droit de la responsabilité médicale en droit public, tant en France qu’au Liban. Pour cette raison, il est très important dans le premier chapitre de parler de la nature juridique de cette responsabilité (section 1), sans oublier le rôle de la jurisprudence administrative et puis le législateur dans le processus de création, d’évolution et d’adaptation des éléments du droit commun pour répondre aux situations délicates par des moyens atypiques (section 2). Les dispositions en la matière nous permettront de conclure que la responsabilité hospitalière est une responsabilité administrative particulière dans tous les sens du mot.
Section 1. La nature de la responsabilité médicale en droit public
Pour l’essentiel la nature de la responsabilité médicale en droit public est bien identifiée. Nous sommes devant un service public hospitalier exécuté par des médecins, qui ont une indépendance professionnelle déontologique. Ceux-ci sont considérés comme agents publics participant au fonctionnement d’un tel service public. Il résulte naturellement de cette situation juridique que la responsabilité administrative au sein du service public hospitalier est le principe (§1). Pourtant, ce principe n’est pas absolu. Ce qui rend la question de la responsabilité hospitalière plus délicate, dès que le juge se trouve devant un dossier de responsabilité hospitalière contient des éléments issus du droit public comme du droit privé (§2).
§1. Le principe de la responsabilité administrative à l’hôpital public
Le service public hospitalier n’est véritablement consacré en France qu’avec la loi hospitalière du 31 décembre 1970 où le législateur français va faire expressément référence à cette notion. Alors que tous les événements, qui ont bouleversé le système hospitalier français avant cette date, constituent, d’une certaine manière, l’introduction du service public
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hospitalier. Il est profitable de s’y arrêter afin de mieux comprendre la façon par laquelle le service public hospitalier fonctionne.
Face à la multiplication du nombre des pauvres, les évêques vont, avec l’avènement de la civilisation chrétienne en Occident, repenser la charité et créer des fondations chargées d’héberger tous les exclus de la société. Les premiers établissements de soins apparaissent au Vème siècle et sont donc à l’origine des institutions privées, relevant d’initiatives désintéressées.
Après que les établissements de soins soient nationalisés à l’époque de la Révolution française, le Conseil d’État français a admis dans un avis du 12 janvier 1892, que les établissements privés peuvent se créer librement, avec néanmoins un droit de contrôle pour l’État15. La vocation naturelle de l’établissement public est de gérer un service public. Il demeure exceptionnel que l’activité d’un établissement public ne réponde pas à un intérêt général assez caractérisé pour être qualifié d’activité de service public. Par conséquent, dès cette époque, l’existence d’un service public a été implicitement reconnue, service public dont le champ est encore restreint puisque les soins étaient destinés aux malades indigents. De la même manière, en droit de santé libanais, les établissements publics de santé, depuis l’empire ottoman, au XIIIème siècle, avaient été élaborés pour accueillir les malades et les vieillards indigents. Au début du XXème siècle, pendant la période de l’État du Grand Liban, un arrêté, signé par le gouverneur du Grand Liban le 10 décembre 1920, précise les conditions d’admission des malades dans les hôpitaux gouvernementaux. Les malades étaient admissibles dans les hôpitaux ou des les établissements de secours public à condition qu’ils déposent une attestation d’indigence16.
Le Conseil d’État français précise dans deux arrêts17, en 1945 et en 1946, que l’hôpital ne peut prendre en charge les catégories aisées de la population que s’il existe un intérêt public local et une carence de l’initiative privée. Cette analogie où le juge administratif en la matière applique les principes qu’il utilise lorsqu’il doit juger de la légalité de la création d’un service public industriel et commercial est remarquable. Le juge fait comme s’il était devant un
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CRISTOL Danièle, « Le service public hospitalier français », RDP, 1997, P. 803.
16 Cette condition était avant qu’un décret n° 16662 du 18 juin 1964 modifié par le décret n° 325 du 4 janvier 1971 abandonne la condition d’attestation d’indigence.
17 CE, ass. 26 octobre 1945, syndicat national des maisons de santé, Rec. CE, 1945 P. 210 ; CE Sect. 15 mars 1946, Sieur Odilon Platon, Rec. CE, 1946, P. 79-81.
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véritable service public alors que la notion de service public hospitalier n’est pas encore apparue. C’est en 1957 que le Tribunal des conflits reconnaît l’existence d’un service public de santé18. Au Liban le service de la santé est défini selon la théorie générale du service public. Le juge administratif libanais, comme son homologue français, dans les cas où le service public n’est pas qualifié par un texte, utilise un faisceau d’indices élaborés par la jurisprudence administrative.
Il faut, en effet, attendre la loi du 31 décembre 197019 pour assister à la naissance officielle du service public hospitalier. L’idée du législateur français, à l’époque, est de dépasser la concurrence stérile qui sévit entre établissements publics et privés. Pour cela, le service public hospitalier doit couvrir l’essentiel des besoins sanitaires du pays. Le législateur français consacre une définition matérielle du service public hospitalier. Celui-ci définit le service public hospitalier comme un ensemble de missions pouvant être réalisés par des personnes publiques ou privées. Cette définition a été confirmée par la loi hospitalière du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière. Sans oublier l’évolution jurisprudentielle en matière de la définition du service public, le Conseil d’État français dans un arrêt du 20 juillet 1990 a considéré qu’une association créée par une personne publique, qui reçoit de celle-ci des aides équivalentes à plus de la moitié des recettes, qui utilise des locaux appartenant à la commune, qui emploie le personnel communal, dont le conseil d’administration comporte une majorité de conseillers municipaux qui siègent en cette qualité, gère un service public au cas où la personne publique exerce un contrôle particulièrement fort sur l’activité de la personne privée, malgré l’inexistence de la mise en vigueur des prérogatives de puissance publique20. Cette tendance jurisprudentielle a été confirmée par l’arrêt du Conseil d’État du 17 février 199221.
Un service public hospitalier, défini par le critère matériel, est un ensemble de missions et obligations qui ressortent de la notion de l’intérêt général, et dont le mode de fonctionnement ressemble à celui de n’importe quel service public administratif. Ces missions ont une nature qui soulèvent l’application du principe de la responsabilité administrative, une responsabilité issue des missions du service public hospitalier (A). En principe l’exécution du service public hospitalier nécessite le rassemblement de trois éléments essentiels l’établissement public, le praticien médical et le patient, qui sont liés par des relations juridiques traditionnelles d’une
18 T.C. 25 mars 1957, Sieur Chilloux et Sieur Isaad Slimane, Rec. CE, 1957, p. 816.
19 Loi n° 70-1318 du 31 décembre 1970 portant réforme hospitalière, JO du 3 janvier 1971.
20 CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et Association Melun Culture Loisir, AJDA, 1990, p. 820.
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part et des relations juridiques parfois différentes dont dépend l’identification de la nature de la responsabilité engagée dans les cas où cette exécution cause des préjudices pour les patients (B).
A. Responsabilité administrative issue des missions du service public hospitalier
Il est évident qu’il faut déterminer la nature des missions d’un tel service public pour être capable de dire si on est devant un service public administratif ou bien industriel et commercial. De cet aspect, et après que le législateur français, ainsi que son homologue libanais22, ait essayé de définir le service public hospitalier par un ensemble de missions, ressort naturellement le rôle de l’administration publique pour maintenir l’intérêt général illustré par la protection de la santé des citoyens. Ces missions précisées vont jouer un rôle essentiel pour déterminer la nature de la responsabilité qui sera engagée à l’occasion de l’exécution du service public hospitalier.
I. Missions du service public hospitalier
Selon le législateur français, « Les établissements de santé, publics et privés, assurent les examens de diagnostic, la surveillance et le traitement des malades, des blessés et des femmes enceintes en tenant compte des aspects psychologiques du patient. Ils participent à des actions de santé publique et notamment à toutes actions médico-sociales coordonnées et à des actions d’éducation pour la santé et de prévention. Ils participent à la mise en œuvre du dispositif de vigilance destiné à garantir la sécurité sanitaire, notamment des produits mentionnés à l’article L. 5311-1, et organisent en leur sein la lutte contre des infections nosocomiales et les affections iatrogènes dans les conditions prévues par la voie réglementaire »23.
Dans ce domaine ci, les établissements de santé « assurent » les examens de diagnostic et de traitement. Or, le service public hospitalier est exécuté en plusieurs volets. Il « concourt » à l’enseignement universitaire et postuniversitaire et à la recherche, à la formation continue des praticiens hospitaliers et non hospitaliers, à la recherche médicale, déontologique et pharmaceutiques, aux actions de médecine préventive et d’éducation pour la santé et à leur coordination, à l’aide médicale urgente, et les examens de diagnostic et les soins dispensés
22 Loi n° 574 du 11 février 2004, JO libanais du 13 Février 2004, n° 9, p. 705.
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aux détenus en milieu pénitentiaire et hospitalier24. De tout ce qui précède, il est incontestable, par rapport à la nature des missions que le service public hospitalier détient, qu’on est devant un service qui s’occupe d’assurer des activités dépourvues de nature industrielle et commerciale.
Le législateur libanais n’est pas loin de cette dimension, bien qu’il n’ait pas parlé expressément du service public hospitalier. Il prévoit que « le malade a le droit, dans un cadre de système sanitaire et de protection sociale, de recevoir le soin médical consciencieux et convenable pour son état, et compatible avec les donnés actuelles acquises de la science. Cette protection est sous forme préventive, ou thérapeutique, ou palliative, ou éducationnelle »25. Même si le juge administratif libanais n’a pas encore été saisi en la matière, toutes les conditions de fonctionnement de ce système sanitaire, comme l’appelle le législateur libanais, selon la théorie générale du service public et la jurisprudence administrative libanaise, entraînent la reconnaissance par le juge administratif de sa qualification juridique, pas seulement comme un service public mais aussi administratif.
Un service public hospitalier est assuré premièrement par les établissements publics de santé. L’idée est confirmée par l’article L. 6112-2 du code de la santé publique, et, deuxièmement, par les établissements privés de santé, ceux qui répondent aux conditions fixées par la loi. Il faut souligner qu’en France l’enseignement médical est exclusivement public. Un service public exécuté par des personnes du droit public, souvent sous forme d’établissements publics, détient des missions de nature administrative, se voit appliquer les dispositifs du droit administratif, et par conséquent ceux de la responsabilité administrative.
La loi française n° 86-11 du janvier 1986 relative à l’aide médicale d’urgence et aux transports sanitaires définit ainsi l’aide médicale urgente : « elle a pour objet, en relation notamment avec les dispositions communaux et départementaux d’organisation des secours, de faire assurer aux malades, blessés et parturientes, en quelque endroit qu’ils se trouvent, les soins d’urgence appropriés à leur état ». L’organisation des dispositifs d’aide médicale
24 Art. L. 6112-1 du CSPF.
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urgente tire son origine, et même en partie ses savoir-faire, des organisations de la médecine militaire26.
Pour plus de détails, la juridiction administrative française qualifie l’activité du service public hospitalier d’ « administrative » et ceci est important dans une période où l’hôpital, en France, s’interrogeait sur ce qu’il doit « faire » ou « faire faire ». Un avis et des arrêts du Conseil d’État français ont apporté des précisions intéressantes sur le contenu même de la notion de service public hospitalier. Dans un avis du 16 juin 1994, la juridiction administrative française a considéré que « l’hébergement médicalisé des patients constitue en des éléments essentiels et indissociables de la mission de service public de l’établissement public de santé qui, de ce fait, doit l’assurer lui-même sans pouvoir le déléguer ». Parallèlement, il avait été jugé que « le service public hospitalier comprend non seulement la dispense de soins, mais également l’aménagement des conditions de séjour des malades »27, et que « la restauration des malades hospitalisés est un élément du service public hospitalier »28. Cette tendance jurisprudentielle a été restreinte par le Tribunal des Conflits, qui a séparé les activités de diagnostic, de surveillance et de soins d’une part, et les activités accessoires ou périphériques au service public participant au confort du séjour hospitalier29. Mais il sera utile de s’interroger sur les circonstances et les principes juridiques qui dirigent toutes ces activités principales et périphériques au sein du service public hospitalier.
II. Les principes juridiques du service public hospitalier
Comme tous les services publics, le service public hospitalier est soumis aux principes fondamentaux qui les régissent : le principe de continuité, le principe d’égalité et le principe de mutabilité. Il est utile d’éclaircir la manière par laquelle ces principes fondamentaux s’adaptent à l’occasion de l’exécution du service public hospitalier.
a. Le principe de continuité à l’hôpital
Il ressort bien naturellement de l’objet et de la finalité du service public hospitalier la notion de permanence des soins et leur ouverture à tous ceux qui en ont besoin. Ce principe implique la continuité du service de jour, de nuit et en urgence, ainsi que la continuité y
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DUPONT Marc, BERGOIGNAN-ESPER Claudine, PAIRE Christian, Droit hospitalier, 6e éd. Paris : Dalloz, 2007, p. 224.
27 CE, 7ème et 10ème sous-sect. réunies, 8 juin 1994, Société Codiam, Rec. CE, 1994, p. 294.
28 CE, 9ème et 8ème sous-sect. réunies, 16 janvier 1995, M. Delignières, n° 150066, Inédit au recueil Lebon.
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compris après la sortie du patient. C’est le service des urgences qui illustre le mieux cette