L’adaptation à l’environnement par l’offre de produits conformes aux normes

A prática de accountability em países com democracias recentes ou inexiste ou é insuficiente de acordo com a literatura brasileira e internacional. Alguns autores, como O’Donnell (1991) acreditam que nos países latino-americanos existe apenas um tipo de accountability, a vertical, alegando que os demais tipos são fracos, inexistentes ou intermitentes.

Por outro lado, vimos neste trabalho que existem uma série de mecanismos que fomentam e viabilizam a ocorrência de accountability. Nesse contexto, vale ressaltar o estudo de Andrade Mota (2006) a qual afirma que existe accountability no Brasil, justificado, dentre outros aspectos, pela existência da ação popular:

Todas as dimensões do conceito de accountability identificadas inicialmente estão presentes neste mecanismo de controle via ação popular. Neste tipo de controle, exercido pelos próprios cidadãos a accountability é direta. Mas é possível também que ela se faça por meio da atuação dos Tribunais de Contas, do Ministério Público ou mesmo via Comissões Parlamentares de Inquéritos. Nestes casos, a accountability é indireta: é meio de controle que demanda publicidade, motivação e potencial sanção do ato através de instituições incumbidas de zelar pelo interesse comum (ANDRADE MOTA, 2006, p. 236).

Com base nos pressupostos da accountability e do controle social, Ferreira (2006b) coletou dados e informações de experiências de orçamento participativo produzidos por órgãos de cinco municípios: Porto Alegre, Belo Horizonte, Goiânia, São Paulo e Recife. Como resultado, ele comprovou:

[...] grande capacidade do mesmo tornar mais accountable os governos municipais permitindo não só maior controle social sobre a gestão dos recursos públicos, mas também e, sobretudo, submetendo parte da máquina administrativa do Estado à vontade popular. Nesse sentido, os fundamentos do controle social no processo de orçamentação participativa ligam-se à participação política popular, ao poder de agenda e, à discussão e deliberação pública que, por sua vez, se cruzam com os mecanismos de accountability típicos do

orçamento participativo, como o acompanhamento, a fiscalização, a prestação de contas, a transparência e a publicização, demonstrando, portanto, sua intensa capacidade de constranger o poder público de modo a atender realmente as demandas e prioridades levantadas pela sociedade civil (FERREIRA, 2006b, p.4).

Outros estudos apontam a atuação do Ministério Público como forma de ocorrência da accountability horizontal. A atuação de diversos Procuradores da Republica na defesa do patrimônio público e na apuração de atos de improbidade vem gerando grande repercussão política e judicial (SADEK, 2000).

Para Pó e Abrucio (2006, p. 697), ainda que não fosse um objetivo declarado, o formato atribuído às agências reguladoras permitiu uma maior accountability dos órgãos quando comparados ao modelo burocrático vigente até então. Para os autores, a existência de relatórios, acesso às atas com as decisões, consultas públicas foram as novidades que promoveram este avanço e que, de certa forma, estavam presentes no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, “pois ampliam a prestação de contas, a participação dos cidadãos, a explicitação dos conflitos de interesses e a responsabilização. Estes pontos são a essência da accountability e da ampliação dos espaços democráticos do Estado moderno”.

Na visão de Arruda Neto (2010, p. 235), a accountability, enquanto modelo teórico, guarda compatibilidade com o sistema normativo em vigor no Brasil, sobretudo quando se refere ao comprometimento e à responsabilidade do agente público, o qual deve realizar suas atividades em conformidade com a prescrição legal.

E isso porque não se pode jamais esquecer a clássica lição de que enquanto na seara privada permite-se tudo que não é vedado em lei, no setor público só é autorizada a realização do que é permitido em lei. A restrição ao atuar administrativo representa direito negativo, de primeira geração ao qual corresponde a garantia de todos os cidadãos em uma apreciação de restrição das manifestações de vontade do Estado-Administração que afetem direitos e violem princípios constitucionais.

Na comunicação entre governo e sociedade os reflexos trazidos pelas Tecnologias de Informação e Comunicação no chamado Governo Eletrônico são notáveis. A utilização eficiente destas tecnologias para a promoção da transparência tem se tornado condição necessária para a promoção e viabilização da acconuntability e também para o sucesso de políticas que visem o acesso à informação pública e para a modernização do Estado (STURGES, 2004, p. 18).

Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso à Infomação surgem como importantes instrumentos. Mesmo ciente da existência de uma grande distância

entre a legislação e a realidade, deve-se ressaltar que legislações de acesso à informação, exemplo das leis supracitadas, são um passo primordial para a construção de políticas efetivas de transparência. “A simples promulgação de leis deste tipo já significa um avanço da sociedade no caminho para a construção de governos mais transparentes, com maior accountability e nos quais o interesse público possa prevalecer” (LOPES, 2011, p. 24).

O Supremo Tribunal Federal recentemente dirimiu questão de divulgação da remuneração total bruta e seus destacados elementos de todos os servidores públicos municipais de São Paulo em sítio eletrônico denominado “De olho nas Contas”. Referida decisão sopesou o princípio da publicidade e transparência administrativa com o direito que assiste aos servidores municipais de não ver divulgada a sua remuneração bruta. O ministro Ayris Britto, assim votou:

Em suma, esta encarecida prevalência do principio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa pública a preponderar sobre o “quem” administra - falaria Noberto Bobbio -, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana (SS 3.902 AGR-Segundo/SP).

Um recorte positivo nesta seara foi o apresentado por Loureiro et al (2009, p. 755) com relação à transparência nos Tribunais de Contas depois da implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Com relação à transparência nos TCs, cabe indicar que eles também experimentaram avanços significativos, quando se compara com o padrão vigente anteriormente, de órgão praticamente isolado da sociedade. Em Pernambuco, por exemplo, o TCE permite acesso livre à prestação de contas do governo, de maneira simplificada e com uma linguagem compreensível para o cidadão, além de divulgar no seu portal os gastos executados pelo próprio órgão. Também o TCE de Mato Grosso disponibiliza dois importantes instrumentos que favorecem o controle social sobre os gastos públicos: o Portal da Transparência e o Portal do Cidadão. No Portal da Transparência é possível verificar as despesas, convênios, contratos e licitações que foram realizadas pelo próprio TCE-MT. Recentemente, chegou a publicar informações sobre a quantidade de cargos existentes, a descrição das atividades correspondentes a cada cargo, a relação, o tipo de vínculo empregatício e onde está lotado cada funcionário. No que se refere ao Portal do Cidadão, é possível acessar informações sobre o julgamento de contas de todos, prefeitos e do governador do estado, assim como verificar se os governantes estão cumprindo a LRF. A existência de mecanismos de transparência pública nos TCs brasileiros — como os exemplificados em Mato Grosso e Pernambuco — mesmo que não possa ser generalizada e apresente níveis diferenciados de desenvolvimento, está em expansão no país.

No âmbito das prefeituras catarinenses, numa análise da LRF e da recente alteração promovida pela Lei Complementar nº 131 de 2009 realizada por Keunecke (2011, p. 169), foi possível constatar que os cinco municípios mais populosos atenderam os preceitos legais, divulgando suas execuções orçamentárias e financeiras em meio eletrônico.

O atendimento dos municípios aos preceitos legais, ainda que com algumas limitações, demonstra que ocorreram importantes avanços na forma de disponibilização das contas públicas nos meios eletrônicos, fato que pode implicar, futuramente, na consolidação de práticas de accountability. Outro item que merece atenção é o acesso do cidadão a tais informações, pois o controle externo deve ser efetivado principalmente por esse usuário, o principal interessado na aplicação dos recursos públicos. Dessa forma, percebe-se que a informação deve ser direcionada a esse tipo de usuário, minimizando a utilização de termos prioritariamente técnicos, ou em lugar disso, a utilização de glossário e manual de navegação do portal da transparência [...] (KEUNECKE et al, 2011, p. 169)

Raupp e Pinho (2011, p. 134), no entanto, ao analisar os portais eletrônicos das câmaras de vereadores de municípios com mais de 50.000 habitantes no Estado de Santa Catarina constataram uma baixa capacidade de viabilizar a construção de accountability. Para os autores:

Tal constatação indica a possibilidade de resultados ainda mais desanimadores nos municípios com menos de 50.000 habitantes. Como diz o próprio título deste artigo, a construção da accountability é um processo em marcha na sociedade brasileira. Ainda não é possível afirmar se as forças que pugnam pela democracia irão se sobrepor àquelas que se ancoram no atraso e no conservadorismo (RAUPP, PINHO, 2011, p. 134).

Em recente estudo sobre os níveis de transparência fiscal nos sítios dos Poderes/Órgãos de todos os Estados e do Distrito Federal do Brasil, Santana Junior (2008, p. 14) constatou uma série de desigualdades nos níveis de transparência, fato que atrapalha a ocorrência da accountability:

A primeira etapa da pesquisa, relativa à análise descritiva dos dados, demonstrou existir, em média, uma baixa aderência à integralidade das exigências legais de transparência fiscal eletrônica nos sites dos Poderes/Órgãos estaduais examinados, dos quais se destacaram as Assembléias Legislativas (25,31%) e os Ministérios Públicos estaduais (27,59%). No caso das Assembléias Legislativas os resultados foram lastimáveis. Pouca informação e reduzido interesse em divulgar as ações concernentes às atividades daquele Poder. Essa constatação é confirmada em recente pesquisa realizada pela organização não governamental Transparência Brasil (2008), que ao comparar a Câmara dos Deputados Federal, que presta as melhores informações sobre as atividades parlamentares via internet, com os Poderes Legislativos estaduais, verificou que na maioria absoluta das Casas Legislativas dos Estados não é seguido esse padrão de divulgação e, ainda, algumas prestam informações limitadas.

Pinho e Sacramento (2009, p. 1364) ao observar as alterações políticas, sociais e institucionais ocorridas no Brasil, constataram que, embora muitos passos importantes tenham sido dados em direção à accountability, com o fortalecimento institucional em geral e a criação de novas instituições, a caminhada promete ser longa, sobretudo porque no Brasil o nascimento de um novo valor não necessariamente implica a extinção do tradicional.

Para os referidos autores, o patrimonialismo, principal forma de administração do Estado brasileiro até a década de 1930, possui imensa capacidade de mutação e persiste até hoje com uma grandiosa capacidade de se redesenhar e impedir mudanças culturais e institucionais a favor do aumento da accountability.

[...] podemos colher alguns termos que não foram extintos da realidade brasileira, ainda que tenham sofrido certa transfiguração, tais como sociedade passiva, nepotismo, favoritismo, privilégios, para alguns/poucos, falta de participação da sociedade civil, autoritarismo, populismo, crise de credibilidade das instituições, principalmente o Congresso, o padrão casuístico dos partidos políticos, troca de votos por cargos públicos e um enorme etc (PINHO, SACRAMENTO, 2009, p. 1364).

Não é suficiente o Estado se democratizar e investir numa reengenharia institucional, se a sociedade civil não se modernizar tanto do ponto de vista político quanto do ponto de vista participativo. Isto é, a sociedade civil brasileira tem problemas e conflitos, mas é imprescindível que ela seja capaz de superar os limites impostos, sobretudo, pela sua cultura. Avançar na gestão dos próprios interesses e se ver pronta para viver um processo de participação política popular é condição indispensável para se ter um Estado verdadeiramente accountable e que atinja a plenitude do controle social (FERREIRA, 2006b, p. 66).

CONCLUSÃO

A partir da descrição dos fenômenos da crise do Liberalismo e do Estado de Bem Estar-Social, pode-se perceber que houve uma transição paradigmática dos tipos de Estado, aquele por ser liberal ruiu frente ao abandono do cidadão e este por encarecer e engessar a administração pública teve que rever velhos conceitos e se adequar frente às necessidades competitivas do mundo globalizado.

No Estado Liberal a atuação administrativa restrita, principalmente, à manutenção da ordem pública e garantia das liberdades individuais sucumbiu à necessidade de suprir eventuais mazelas sociais advindas do capitalismo.

O Estado Social contribuiu para o aumento das atribuições do poder Executivo e, em determinado momento, mostrou-se ineficiente frente as crescentes demandas dos cidadãos, ocasionando uma interpenetração dos sistemas políticos e jurídicos, tornando seus custos muito elevados e impossíveis de serem mantidos. Este processo, acompanhado pelo crescimento da burocracia, onerou demasiadamente os Estados, os quais se viram na necessidade de rever suas atribuições e políticas fiscais.

A noção burocrática, implementada para acabar com o patrimonialismo, alinhava-se com os exageros do Estado Social. As deficiências do modelo burocrático fizeram com que muitos governos se preocupassem em tornar mais ágil e célere a Administração Pública.

A partir de meados da década de 1990, o Brasil buscou adotar um novo modelo de Administração Pública: o gerencial. Este modelo visava substituir a Administração Pública burocrática trazendo conceitos bem definidos, dentre outros: agilidade, eficiência, combate à corrupção, transparência e responsabilização dos agentes públicos.

Para implementação da Administração Pública Gerencial, o Estado brasileiro se valeu do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o qual apresentou um diagnóstico com os problemas mais relevantes da administração federal, trazendo novas definições acerca do papel do Estado.

A Reforma Administrativa do Estado recebeu inúmeras críticas, sobretudo de autores que apontavam o neoliberalismo como motivo determinante para a sua realização, que criticavam o uso de técnicas advindas do setor privado e a formação de uma nova elite

burocrática.

A implementação do modelo gerencial é um processo inacabado, que requer esforços do Governo Federal, mesmo após quase duas décadas da Reforma Administrativa. As práticas burocráticas ainda podem ser visualizadas em boa parte da Administração Pública e, é válido dizer, até mesmo a administração patrimonialista persiste, visto que muitas são as práticas que ignoram os princípios da publicidade, impessoalidade, legalidade, dentre tantos outros princípios.

Ainda assim, um dos resultados positivos da Reforma do Estado foi a maior divulgação dos atos públicos e a criação de mecanismos de transparência, os quais atuam como fomentadores para a ocorrência de accountability.

A accountability apresentada nas vertentes: horizontal, vertical e societal, encontra-se contextualizada na prestação de contas públicas, no uso correto dos recursos públicos e na responsabilização do ocupante do cargo público. Constatou-se que no âmbito legal houve um acréscimo de mecanismos indutores e facilitadores do tema em análise, dentre os quais são destaque: a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso à Informação.

Pode-se também perceber que alguns artigos elencados na Constituição Federal viabilizam a accountability. Em linhas gerais, foram apresentados outros instrumentos viabilizadores de accountability, como por exemplo: ação popular, atuação do ministério público, governo eletrônico e orçamento participativo. Claro que é válido questionar sobre o quão estabelecida está a accountability na realidade nacional, mas isso apenas confirma que sua prática não é totalmente ausente como afirmam alguns autores.

Para que se tenha mais contundência na atuação do cidadão, fundamental para a ocorrência da accountability vertical e societal, é importante que se consiga superar a cultura política clientelista e as práticas oligárquicas regionais. É por isso que, dentre os limites para a ocorrência do termo em estudo, estão a cultura conservadora advinda do patrimonialismo, a baixa participação popular nas arenas públicas e a inabilidade de alguns órgãos da administração em tornar as informações públicas e transparentes.

Por fim, sugere-se, para futuros trabalhos, que se verifique a relação da implementação da Lei de Acesso à Informação com o fortalecimento de práticas de accountability, a fim de examinar se esta lei criada pelo legislativo e sancionada pelo executivo tem força de mudar a sociedade no sentido que se pretendeu ao aprová-la.

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