Le 2 novembre 2015, le Tribunal
administratif de Lille a formulé plusieurs injonctions à l’égard de l’Etat et de la commune de Calais, lesquelles ont été confirmées par ordonnance de référé du Conseil d’Etat, le 23 novembre 2015.
Plusieurs de ces injonctions faisaient écho aux préconisations émises par le Défenseur des droits dans son rapport. Parmi celles-ci, la juridiction administrative ordonnait le recensement et le placement des mineurs isolés étrangers présents sur la Lande.
Réitérant sa préconisation d’octobre 2015, le Défenseur des droits prenait acte avec
satisfaction, dans sa décision d’avril 2016, des réflexions menées entre la préfecture et le département afin de mettre en place un dispositif spécifique de mise à l’abri sur site.
Il se réjouissait alors des déclarations de la préfète et du président du conseil départemental, selon lesquelles il allait être proposé à ces enfants des réponses ajustées à leurs multiples profils et un dispositif adapté à leurs problématiques. Avait ainsi été annoncé la possibilité de créer sur le site de Jules Ferry, un accueil de jour et une mise à l’abri de nuit, d’environ 72
places15, à destination des mineurs non accompagnés. Ce dispositif devait être financé conjointement par l’Etat pour les frais de fonctionnement courant (hébergement, nourriture, surveillance de nuit…) et par le département concernant l’accompagnement socio-éducatif.
Dans la réponse conjointe adressée au Défenseur des droits par le département et la préfecture du Pas-de-Calais, le département rappelait que son investissement dans ce projet était subordonné à l’obtention d’un financement adéquat permettant sa pérennisation. Le doute sur la mise en place de ce dispositif était alors permis.
Le 30 juin 2016, lors d’une rencontre entre le Défenseur des droits et la préfète du Pas-de-Calais, cette dernière a confirmé le versement de la subvention de l’Etat pour la création d’un dispositif d’accueil et de mise à l’abri des MNA sur site, versée sur les fonds DGCS. Cependant, elle précisait n’avoir toujours pas reçu la convention de fonctionnement signée par le département. Selon elle, le département était gêné par un dispositif hors droit commun, l’accueil des mineurs au-delà de cinq jours par le département ne pouvant se faire que sur décision judicaire. Or ce centre de « mise à l’abri » devait fonctionner « en dehors des procédures classiques ». Ces difficultés freinaient semble-t-il l’ouverture du centre dit
« AMINA ». Cependant et même si la convention n’était pas signée, la préfète du Pas de Calais s’était alors engagée auprès du Défenseur des droits à ouvrir ce dispositif « coûte que coûte, quitte à en assumer toutes les conséquences si nécessaire »16.
Devançant la signature de la convention, la Vie Active, opérateur de l’Etat choisi pour gérer le dispositif AMINA, a lancé les commandes de préfabriqués et les travaux d’adaptation du site nécessaires
à leur installation, durant l’été. Ainsi le 1er septembre, lors du « COPIL mineurs », le directeur de la Vie Active annonçait l’élaboration des plans et la fabrication des modulaires ainsi que la composition et le recrutement en cours de la future équipe, d’une vingtaine de professionnels.
Cependant, au début du mois de septembre, le ministre de l’intérieur a annoncé la poursuite des opérations de démantèlement de la Lande. Le 19 septembre, lors d’une rencontre avec la ministre du logement et de l’habitat durable, le Défenseur des droits a été informé des réflexions en cours mais non finalisées concernant le devenir des mineurs non accompagnés dans le cadre du démantèlement. La ministre précisait ainsi au Défenseur des droits que la convention tripartite relative au dispositif
« AMINA » (département/Etat/Vie Active) serait bien signée mais que l’accueil des 72 enfants ne se ferait pas forcément à Calais. La question de « spécialiser certaines places “mineurs” dans les CAO » a alors été évoquée.
A ce stade, la Vie Active n’avait toujours pas été officiellement informée de
« l’annulation » du projet «AMINA » sur le site de Jules Ferry, mais a fait part aux agents du Défenseur des droits, de rumeurs et de demandes de suspension des travaux de la part de la préfecture.
Le 26 septembre, le Chef de l’Etat, en déplacement officiel à Calais a annoncé le démantèlement « complet et définitif, avant la fin de l’année, du bidonville de la Lande ».
A la même date, le département, sollicité par le Défenseur des droits par mail du 19 septembre, a indiqué : « La convention concernant le projet AMINA est en cours de finalisation entre les services de l’Etat et le Département […]. Les travaux ont commencé dès le mois d’Août pour
une ouverture prévisionnelle d’ici début novembre »17.
Très inquiet de ces informations contradictoires, le Défenseur des droits a interrogé par courrier du 5 octobre, le ministre de l’intérieur sur les conditions d’accueil des mineurs dans de potentiels établissements dédiés, lesquels devaient nécessairement, selon lui, répondre à certaines exigences légales tels un encadrement socio-éducatif et un accompagnement vers le dispositif de la protection de l’enfance.
Le 7 octobre, le directeur de cabinet du ministre de l’Intérieur, la directrice adjointe et la conseillère immigration et asile, étaient reçus par le Défenseur des droits afin d’expliciter les modalités du futur démantèlement, et répondre aux inquiétudes du Défenseur des droits.
L’objectif d’évacuer la Lande en une semaine était confirmé. Les personnes seraient aussi incitées à partir en direction des CAO (centre d’accueil et d’orientation). Concernant les mineurs non accompagnés, l’objectif principal était alors leur départ vers le Royaume-Uni, grâce aux négociations franco-britanniques en cours, sur le fondement d’un protocole plus efficient et plus large18, permettant d’accueillir les mineurs sans lien familial. Etait confirmée, de façon alors confidentielle, la mise à l’abri des mineurs au CAP ou à Jules Ferry durant la semaine du démantèlement, mais pas au-delà, le temps que tout soit prêt pour le départ de l’ensemble des jeunes.
L’ouverture de centres d’accueil adaptés pour les mineurs était annoncée, afin d’accueillir de manière transitoire, les mineurs qui ne souhaitaient pas partir au Royaume-Uni ou dont les demandes seraient refusées par les autorités britanniques, le temps de leur évaluation et de leur intégration au dispositif de la protection de l’enfance en application du principe de la répartition nationale.
Le 10 octobre, un « COPIL mineurs » était réuni en urgence afin d’aborder la question des MNA au cours du futur démantèlement. Par ailleurs, à la demande de l’Etat, France Terre d’Asile débutait une ultime opération de recensement (voir supra) qui confirmait la présence de 1291 jeunes se déclarants mineurs sur le site de la Lande (CAP et centre d’accueil Jules Ferry compris).
Le 13 octobre, la Défenseure des enfants s’est rendue à Calais et a fait part aux autorités rencontrées19 de ses inquiétudes quant au projet de création précipitée de centres d’accueil pour mineurs, en dehors du droit commun de la protection de l’enfance.
Le 14 octobre, le ministre de l’intérieur répondait au Défenseur des droits, confirmant la mise à l’abri des mineurs non accompagnés dont le souhait serait de rester en France ou qui ne pourraient faire l’objet d’un transfert vers le Royaume-Uni, « dans des centre dédiés […] où ils bénéficieront d’un accompagnement adapté ». « Ces centres entièrement pris en charge par l’Etat […] présenteront la spécificité d’offrir un encadrement renforcé et adapté au public des mineurs non accompagnés… ».
Le 20 octobre, un premier cahier des charges relatif aux « centres provisoires de mise à l’abri spécialisés pour les mineurs non accompagnés » élaboré le 15 octobre, a été présenté à plusieurs associations20 réunies au ministère du logement et de l’habitat durable afin de recueillir leurs éventuelles propositions ou possibilités d’interventions sur des sites identifiés par l’État.
Ce premier cahier des charges, qui indiquait un prix de journée de 85 euros pour la prise en charge de 50 MNA avec 13,5 équivalents temps pleins (ETP), a été modifié et adressé le 5 novembre au Défenseur des droits dans sa version
définitive, de même que les règles de fonctionnement (vademecum) des CAOMI et la circulaire du garde des Sceaux du 1er novembre 2016 relative à la mise en œuvre exceptionnelle d’un dispositif national d’orientation des mineurs non accompagnés dans le cadre des opérations de démantèlement de la Lande de Calais, adressée aux procureurs de la République et procureurs généraux (en annexe).
Il convient d’indiquer que si le cahier des charges est forcément connu des associations qui se sont positionnées pour l’ouverture des centres, il ne semble pas en être de même pour le vademecum et la circulaire du 1er novembre. En effet, durant les visites des agents du Défenseur des droits, il est apparu qu’un certain nombre d’équipes ne possédait pas ces documents.
Alors que les CAOMI étaient initialement réservés aux jeunes dont la demande de départ vers le Royaume-Uni avait été refusée ou qui manifestaient le désir de rester en France, dès le 26 octobre, des mineurs non accompagnés qui n’avaient pu être mis à l’abri au CAP ont été envoyés en CAOMI d’où ils ont, pour la moitié d’entre eux, rapidement fugué.
En effet, n’ayant reçu aucune information ni aucune garantie que leur situation serait bien étudiée par le Home Office, les jeunes se sentant trompés, ont choisi de quitter les centres.
Les associations21 ont alors tenté de rassurer les mineurs en maintenant un lien téléphonique pour répondre à leur détresse, alors que la préfecture, la sous-préfecture et le département du Pas-de-Calais se sont montrés totalement absents dans cet accompagnement.
Par ailleurs, le CAP est rapidement arrivé à saturation tant en terme de places qu’en terme de capacité du personnel à gérer
autant d’adolescents sur un seul et même site. La présence des britanniques aurait entrainé un « appel d’air », et la décision a été rapidement prise par l’Etat d’envoyer tous les mineurs en CAOMI, ouverts dans l’urgence, en quelques jours.
Ainsi, le 2 novembre, l’ensemble des mineurs non accompagnés présents au CAP a été conduit en CAOMI,
accompagné dans les bus par des agents britanniques. Les femmes et enfants ainsi que les jeunes filles mineures non accompagnées, ont, quant à eux, été « évacués » le 3 novembre. Aucun listing des mineurs n’a été effectué au départ des bus du CAP.
Selon le vademecum transmis au Défenseur des droits par le ministère de l’Intérieur, et repris dans la circulaire du garde des Sceaux, ces centres d’accueil temporaire, de mise à l’abri et d’orientation, d’une capacité d’accueil de 20 à 50 places, ont été localisés par les préfets et validés par les ministères de l’intérieur, du Logement et de l’Habitat durable, des Familles, de l’Enfance et des droits des Femmes. Ils peuvent être gérés par un seul opérateur ou par plusieurs opérateurs en partenariat par établissement d’une convention. Les CAOMI accueillent les mineurs non accompagnés pour une durée estimée de 3 mois, avant qu’ils puissent être orientés, soit vers le Royaume-Uni, soit vers le dispositif de protection de l’enfance de droit commun en France.
Ainsi selon la liste transmise par le ministère de l’intérieur le 17 novembre, 73 centres dont 10 pour les jeunes filles, ont été ouverts. Ils ont accueilli un total de 1786 mineur(e)s non accompagné(e)s. Au jour de la rédaction du présent rapport, 60 centres sont encore actifs, dont 8 réservés aux jeunes filles.
Il conviendra de rappeler que, selon l’article L 221-7 du code de l’action sociale et des familles :
« Tout mineur accueilli hors du domicile de ses parents jusqu’au quatrième degré ou de son tuteur est placé sous la protection des autorités publiques.
Sous réserve des dispositions des articles L. 227-2 à L. 227-4, cette protection est assurée par le président du conseil
départemental du lieu où le mineur se trouve.
Elle s’exerce sur les conditions morales et matérielles de leur accueil en vue de protéger leur sécurité, leur santé et leur moralité. »
2. L’absence de base légale des CAOMI
Si le ministère de l’intérieur a établi le cahier des charges des CAOMI ainsi que les règles de fonctionnement, la circulaire qui en explicite le fondement légal est une circulaire du garde des Sceaux adressée à l’autorité judiciaire le 1er novembre 2016.
Le garde des Sceaux appelle l’attention des magistrats sur la mise en œuvre de ce dispositif, qualifié de « spécifique et exceptionnel », fondé sur le pouvoir de police générale de protection des personnes. Il invoque un arrêt du Conseil d’Etat du 27 juillet 201622,aux termes duquel: “ il appartient, en tout état de cause, aux autorités titulaires du pouvoir de police générale, garantes du respect du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine, de veiller, notamment, à ce que le droit de toute personne à ne pas être soumise à des traitements inhumains ou dégradants soit garanti. […]Toutefois, la compétence des autorités titulaires du pouvoir de police générale ne saurait avoir pour effet de dispenser le département de ses obligations en matière de prise en charge des mineurs confiés au service de l’aide sociale à l’enfance ”.
Le garde des Sceaux s’appuie sur cette décision du Conseil d’Etat pour considérer
qu’il était de la responsabilité de l’Etat d’organiser une prise en charge adaptée eu égard à l’importance du nombre de mineurs non accompagnés concernés par le démantèlement de la Lande de Calais, dépassant les capacités du département du Pas-de-Calais. L’argument surprend lorsque, précisément, le gouvernement vient de faire adopter un décret en Conseil d’Etat pour donner une base légale, jusqu’alors contestée, au principe de solidarité départementale et de répartition nationale de la prise en charge des mineurs non accompagnés.
La base légale des CAOMI, entièrement gérés et financés par l’Etat, fait
défaut. Là où le gouvernement évoque urgence et caractère exceptionnel, le Défenseur des droits identifie manque d’anticipation, précipitation, et dérogation aux fondamentaux de la protection de l’enfance.
En dehors du champ de la protection de l’enfance, les centres n’ont donc pas à répondre aux normes d’habilitation, d’accueil, de fonctionnement et d’encadrement imposés par le code de l’action sociale et des familles.
Un tel déploiement de moyens de la part de l’Etat, en à peine quelques semaines
voire quelques jours, ne manque pas d’interroger après le manque de mobilisation effective de l’Etat et du département du Pas-de-Calais pour mettre à l’abri un nombre alors beaucoup moins important de mineurs sur le site de la Lande, recommandé par le Défenseur des droits depuis plus d’une année.
Accueillis dans des structures dénuées de base légale, les mineurs sont également privés de statut juridique. Ni recueillis provisoirement dans le cadre de l’article L 223-2 du CASF23, ni confiés judiciairement dans le cadre de l’article 375 du code civil24, les mineurs sont de fait placés dans une zone grise, une zone de non droit, un espace de transit entre, selon leur destin, un départ au Royaume-Uni et une admission dans le cadre de la protection de l’enfance.
Ainsi, si l’implication financière de l’Etat apparaît incontournable eu égard à l’ampleur des besoins pour mettre à l’abri les mineurs non accompagnés en provenance de la Lande de Calais, cela ne saurait justifier le recours à un dispositif en dehors du droit applicable à l’enfance en danger. Tous les mineurs non accompagnés, pendant l’évaluation menée par le Home Office puis par les conseils départementaux pour les jeunes qui n’auront pas bénéficié d’un départ au Royaume-Uni, devraient jouir d’un cadre et d’un statut juridique, administratif ou judiciaire, nonobstant la prise en charge financière assumée par l’Etat. L’absence de statut juridique est particulièrement dommageable pour les mineurs pour la réalisation des actes relevant de l’autorité parentale, notamment en termes de soins.
La circulaire du garde des Sceaux indique bien que la procédure d’assistance éducative peut « ponctuellement » être ouverte, « par exception ». Le maintien dans le dispositif CAOMI doit être privilégié « dès lors qu’il ne met pas le
mineur en danger », la seule absence de représentant légal sur le territoire national ne suffisant donc pas ici à caractériser la situation de danger.
Il apparaît qu’a minima, les listes des mineurs accueillis auraient dû être transmises au conseil départemental par l’ensemble des CAOMI ou par les préfectures, en vue d’associer étroitement les services de l’aide sociale à l’enfance à leur protection, dès l’arrivée de ces mineurs sur leur territoire (voir infra).
A ce titre, le Défenseur des droits a interrogé l’ensemble des conseils départementaux sur le territoire desquels sont implantés des CAOMI, sur l’existence et le fonctionnement de ce dispositif dérogatoire sur leur territoire. A ce titre, il a souhaité savoir s’ils avaient été consultés ou associés par les services de l’Etat en amont de la décision de création de ces structures, et quelles étaient les informations dont ils avaient été destinataires. Il a souhaité également connaitre les modalités selon lesquelles leurs services étaient associés à la prise en charge des mineurs accueillis, notamment lors de la phase d’évaluation de la minorité et de l’isolement prévue postérieurement au départ de certains jeunes vers le Royaume-Uni, et si un comité de pilotage relatif au suivi du fonctionnement ces structures avait été mis en place sous l’égide de la préfecture.
Les réponses reçues diffèrent d’un département à l’autre. Certains ont été associés à la recherche de lieux d’accueil, d’autres n’ont été prévenus de l’arrivée des jeunes que la veille voire le jour même. Certains départements font part de leur préoccupation concernant le statut des mineurs accueillis dans ces centres et d’autres précisent ne pas être en mesure d’accueillir les jeunes dont la demande de rapprochement familial serait rejetée par les Britanniques, leur
dispositif de protection de l’enfance étant déjà largement saturé. Aucun des départements ayant répondu au Défenseur des droits, n’indique avoir été destinataire d’information préoccupante concernant les mineurs accueillis.
Enfin la mise en place d’un comité de pilotage semble assez aléatoire selon les départements, certains ont été installés avant l’ouverture des CAOMI, d’autres plusieurs semaines après. Dans certains départements, il n’y en a tout simplement aucun.
Il faut relever en outre que les conventions entre les opérateurs des CAOMI et
les préfectures, aux jours des visites des agents du Défenseur des droits, n’étaient pas toutes signées, ce qui peut
être source de difficultés en termes de sécurité juridique et de partage des responsabilités entre les intervenants.
Enfin, le Défenseur des droits a été destinataire d’informations selon
lesquelles des mineurs non accompagnés qui se sont présentés au camp de la Linière à Grande-Synthe ont été envoyés dans un CAOMI dans l’Aisne alors même que plusieurs d’entre eux avaient manifesté le souhait de rester en France.
Ces orientations, en dehors du champ initial prévu relatif à la mise à l’abri des mineurs non accompagnés présents sur la Lande de Calais, ne peuvent que très sérieusement inquiéter le Défenseur des droits qui appelle à toujours privilégier le dispositif de droit commun de la protection de l’enfance.
Au vu des informations portées à la connaissance du Défenseur des droits, outre l’augmentation des places d’hébergement d’urgence, c’est surtout à travers la mise en place de centres d’accueil et d’orientation (CAO) que le gouvernement a entendu privilégier la mise à l’abri des migrants de Calais puis de Stalingrad.
. L’origine séduisante des CAO
L’idée que les exilés – notamment au moment des expulsions de squats ou bidonvilles – puissent bénéficier d’un accueil dans un lieu sûr, hors d’un climat
L’idée que les exilés – notamment au moment des expulsions de squats ou bidonvilles – puissent bénéficier d’un accueil dans un lieu sûr, hors d’un climat