L’ ÉVOLUTION DE LA POLITIQUE URBAINE EN A NGLETERRE

Avant d’entamer la description du fonctionnement concret du mécanisme du gap funding, il nous a semblé important de le recadrer par rapport au contexte politique dans lequel il s’est développé.

Les études évolutives portant sur les politiques urbaines menées au sein des différents pays européens conduisent généralement à identifier trois périodes repères (OGM, 2001, p. 13). En continuation de la période de reconstruction des années cinquante et soixante, les politiques menées lors des années septante continuent à mettre l’accent sur la restructura- tion du cadre bâti et sur la dimension physique et immobilière de la ville. Dans le courant des années quatre-vingt, des actions plus transversales se développent, en intégrant principale- ment la dimension sociale des problèmes. Plus récemment, émerge une nouvelle tendance, même si elle est encore diffuse selon les pays, consistant à articuler les politiques de renouvellement aux projets de développement stratégique des villes.

Bien que l’évolution de la politique anglaise menée en matière de renouvellement suive assez nettement cette évolution globale, l’Angleterre garde toutefois différentes spécificités, parmi lesquelles notamment le caractère très prégnant de la dimension économique. Au Royaume-Uni, la « régénération urbaine »37 _{est, en effet, généralement définie et}

appréhendée comme les divers processus permettant de stimuler le marché38_{. Pour de très}

nombreux opérateurs actifs en matière d’aménagement urbain, l’axiome de départ est le suivant : « un tissu urbain en bonne santé est un tissu urbain qui est dans le marché, c’est-à-

dire, où une demande solvable se manifeste pour les logements et les locaux d’activités, et où la “main invisible“ du marché régénère spontanément les cellules du tissu » (Th. VILMIN et S. LOEW, 2000, p. 10).

37 _{Le vocable anglais pour « renouvellement urbain » est celui de « régénération urbaine ».}

38 _{La définition ci-dessous, issue d’une publication scientifique, illustre assez clairement cette conception plus}

économique que politique :

« Regeneration can be considered as a process that seeks to reverse decay, raise value and kick-start markets to counter the perception of market failure that characterises renewal locations. Traditionally, such areas have been considered by the private sector as zones of risk and uncertainty and frequently have been dependent upon some form of public sector intervention to stimulate market activity » (A. ADAIR et al., 2003, p. 1065).

3.3.1 La régénération urbaine sous l’ère Thatcher

C’est en grande partie la ligne idéologique insufflée depuis 1979 par l’arrivée du Premier Ministre Thatcher que l’on retrouve dans cette conception selon laquelle le marché serait le critérium de l’action sur la ville. En comparaison des politiques antérieures, articulées sur les initiatives publiques, la politique des conservateurs s’est caractérisée par une orientation visant à répondre aux problèmes urbains par une intervention maximale des dynamiques privées, logique qui ne sera d’ailleurs pas fondamentalement remise en cause par le retour au pouvoir des travaillistes en 1997 (PH. BOOTH et al., 2002). Parallèlement à cette forte inclinaison pour une régénération via le marché, la politique urbaine lors de la période Thatcher demeure focalisée sur la dimension physique. On favorise alors les projets immobiliers en s’appuyant sur une idéologie libérale qui postule que les populations locales bénéficieront des effets induits par ces investissements. Une autre caractéristique clé de la politique urbaine lors de la décennie quatre-vingt correspond à la défiance du gouvernement conservateur vis-à-vis des autorités locales, fréquemment de gauche dans les villes importantes.

Afin de répondre aux problèmes des « inner cities39 _{», différents dispositifs ont été utilisés}

par les gouvernements conservateurs. Très largement inspirés des pratiques américaines (Q. XIE, 2002, p. 56), ces dispositifs ont été qualifiés « d’aménagement par levier » (leverage planning), un de leurs objectifs essentiels étant d’accroître l’efficience de la participation financière publique en maximisant le levage d’investissements privés (R. ATKINSON et G. MOON, 1994, p. 192). La politique la plus emblématique, mise en place par une loi votée dès 1980, correspond aux très fameuses Urban Development Corporations (UDC), des structures puissantes d’aménagement opérationnel dont l’objectif était de valoriser et de dynamiser certains endroits stratégiques, notamment les anciens quartiers portuaires centraux.

3.3.1.1 Les Urban Developement Corporation et les Entreprises Zones

Les Urban Development Corporation (Sociétés d’Aménagement Urbain) furent créées en 1981 par le gouvernement Thatcher, au travers d’une loi de 1980, dont l’objectif était le renouvellement urbain de zones spécifiques. Le but recherché était de régénérer un pôle d’activité en attirant des entreprises, des commerces et des populations résidentes. Pour ce faire, les UDC disposaient de prérogatives de puissance publique importantes, portant à la fois sur le foncier (c'est-à-dire, le droit d’exproprier), et sur les autorisations d’occupation du sol et les documents d’urbanisme (délivrance des permis).

Ces sociétés s’apparentaient aux sociétés d’économie mixte françaises et étaient constituées par l’apport de capitaux publics et privés, le secteur public étant généralement l’actionnaire majoritaire. En général le gouvernement apportait les terrains à la société avec comme objectif d’attirer des projets de régénération.

Les UDC étaient des structures temporaires, créées spécifiquement pour la durée d’un projet de régénération sur un périmètre bien délimité. Pour la période allant de 1981 à 1993, 14

UDC furent créées sur des superficies allant de 709 hectares pour les Docks de Londres, à 6

hectares à Plymouth. En 1998, toutes les UDC avaient terminé leur mission et, depuis lors, plus aucune structure de ce type n’a été mise en place.

En vitesse de croisière, durant les années 1992 et 1993, les UDC ont canalisé la moitié des dépenses publiques de régénération urbaine.

Une des principales critiques que l’on peut retenir à propos des UDC est le caractère assez rigide et unidimensionnel de leur approche. En effet, elles se limitaient à effectuer uniquement de la régénération physique et elles ne prenaient pas en considération les aspects sociaux, éducatifs et culturels d’accompagnement. Pour plus de détail sur les UDC, voir notamment : P. ROBERTS et H. SYKES, 2000.

Le quartiers des Docks à Londres : un générateur d’investissement privé exceptionnel Source : M. Egan, 1999, p.283

Un exemple d’UDC qui revient d’une manière récurrente dans la littérature sur la régénération urbaine en Angleterre est le quartier des Docks de Londres.

Initialement, ce quartier présentait plusieurs atouts exceptionnels, dont l'accessibilité au centre de Londres et la présence de quais offrant aux immeubles proches des espaces de voies d’eau agréables pour les promenades. Lors de notre visite, nous avons été frappé par la qualité – tant sur le plan architectural qu’urbanistique – du projet qui intègre d’anciennes usines reconverties en logements et en petite restauration et de nouveaux immeubles tours offrant des bureaux et des logements de standing.

Pour ce quartier, la littérature fait état une réussite impressionnante, car on estime aujourd’hui que pour une livre publique investie, un investissement du secteur privé de l’ordre de 10 livres a été généré. L’effet de « levier » public/privé est donc ici de un sur dix.

Concomitamment aux UDC, le gouvernement britannique a également, de 1981 à 1993, favorisé d’autres zones urbaines en déclin, les Enterprises Zones, cela en y appliquant divers incitants fiscaux et en y acceptant un relâchement des contraintes urbanistiques, via la simplification des procédures administratives.

3.3.1.2 Les UDG : l’apparition du gap funding

Les UDC et les Enterprise Zones ne pouvant concerner que quelques zones bien délimitées, le gouvernement conservateur a ensuite introduit, en 1982, les Urban Development Grant (UDG). Sur base du modèle américain des Urban Development Action Grant, l’objectif est alors d’octroyer des subsides afin d’orienter les investissements privés vers les quartiers en déclin.

En Angleterre, c’est dans ce cadre que la logique du gap funding est développée. Pour ces premières applications du principe de financement de basculement, les demandes des promoteurs étaient transmises au Ministère de l’Environnement40 _{via les autorités locales.}

En 1987, les UDG sont complétées par les Urban Regeneration Grant (URG). Pour ces dernières, qui doivent concerner des projets importants (prenant place sur des superficies supérieures à 20 acres, soit approximativement 81000 m2_{), les promoteurs peuvent}

directement s’adresser à l’autorité centrale. En 1988, les autorités locales sont alors complètement court-circuitées, lorsque les UDG et les URG sont fusionnées dans le système des City Grant.

40 _{Department of Environment (DoE). Le terme anglais Environment décrit ici le milieu physique en général, y}

3.3.2 Les réactions de la fin de la décennie 80 et du début 90

Avec la fin de la décennie quatre-vingt, il devient évident pour beaucoup, y compris au sein des agences gouvernementales (PH. ALLMENDIGER et al., 2000, pp. 157-158), qu’une politique de régénération axée trop prioritairement sur le marché et l’investissement immobilier n’est guère satisfaisante. Suite à la chute des valeurs immobilières enregistrée en 1989, les investissements privés se raréfient et les dispositifs sont jugés trop dépendants des cycles conjoncturels. En outre, ils sont également jugés trop complexes et insuffisam- ment coordonnés. Enfin, et peut-être surtout, on remet alors en cause ce postulat libéral selon lequel les effets induits des investissements privés finissent par bénéficier aux communautés locales. L’évaluation des politiques menée sur l’initiative du Ministère de l’Environnement par l’équipe de Brian Robson démontre que ce mécanisme n’est pas opérant et qu’une régénération durable nécessite de prendre mieux en compte les spécificités des communautés locales (B. ROBSON, 1994).

Au début des années nonante, la politique urbaine change alors d’orientation, avec notamment l’introduction du City Challenge et du Single Regeneration Budget (SRB), deux dispositifs qui valorisent les mécanismes transversaux de partenariat et la coordination des outils. Cette fois, il ne s’agit plus uniquement d’un partenariat entre sociétés privées et autorités centrales, mais d’un partenariat plus transversal, intégrant également les autorités municipales et les acteurs locaux. L’objectif principal de ces deux dispositifs est une meilleure coordination au niveau local des budgets pour la régénération.

3.3.2.1 Le City Challenge (Le défi des villes) : l'instauration d'un esprit de

compétition

La création du City Challenge en 1991 correspond à l’institutionnalisation de la compétition entre les villes pour l’obtention des subventions, ce qui répond bien sûr parfaitement à la philosophie libérale que veulent promouvoir les tories41 _{depuis leur accession au pouvoir.}

Le programme City Challenge vise à améliorer les conditions de vie dans les inner cities et à favoriser les partenariats entre les collectivités locales, les associations et le secteur privé. Ce programme rassemble à l’époque plusieurs fonds de la régénération urbaine42_{. Les fonds}

sont attribués selon le principe de la mise en concurrence des collectivités locales. Des conseils de districts, choisis parmi des zones prioritaires, sont mis en concurrence afin de se partager le budget annuel. Cette mise en concurrence des collectivités locales permet de retenir uniquement les projets les plus efficients, c'est-à-dire ceux présentant un bon rapport « qualité-prix », proposant des solutions de long terme à des problèmes locaux. Le caractère innovant du projet entre également en ligne de compte. Mais le critère décisif dans le choix du projet et dans l’attribution des fonds est celui de la « faisabilité », ce critère étant encore plus déterminant que l’état de crise du quartier.

Outre le principe de la compétition, le City Challenge repose donc sur les valeurs émergen- tes de l’époque : l’amélioration du partenariat public-privé par sa mise en place dès la planification des investissements, la simplification des procédures, la concentration spatiale des actions et la dimension stratégique des propositions (R.N.E. BLAKE, 1997 ; PH. BOOTH et al., 1997).

Par comparaison aux UDC, qui avaient comme unique objectif la régénération physique, le

City Challenge intègre des objectifs supplémentaires, tels que la création d’emploi et la

formation. Par ailleurs, les collectivités locales ne sont plus évincées par le pouvoir central, mais elles jouent un rôle très actif dans la procédure. En effet, ce sont elles qui proposent les projets, cherchent des partenaires privés ou publics et décident de l’implication des organes locaux. L’obligation de coopération au niveau local devient alors une condition indispensable pour l’octroi de la subvention, y compris pour les opérations financées grâce au gap funding.

Une des principales critiques formulées à l'encontre du City Challenge fut le caractère inéquitable d’attribution des fonds. En effet, ceux-ci n’étaient pas alloués aux quartiers en situation les plus difficiles (et donc en fonction des besoins) mais aux projets les plus efficients (et donc en fonction des critères du marché). Par ailleurs, on ne s'inquiète pas du sort des collectivités perdantes, ayant engagé beaucoup d'énergie afin de remporter les fonds, mais dont les efforts n’étaient pas récompensés.

3.3.2.2 Le Single Regeneration Budget (le Budget unique pour la régénération)

Au début des années 90, le professeur Bryan Robson, de l'Université de Manchester, est chargé par le gouvernement britannique d'effectuer une étude sur les différentes actions entreprises par le Gouvernement dans les villes. Le résultat est accablant. Son rapport démontre qu'il n'y a aucune coordination des quelques 22 programmes menés par cinq organismes gouvernementaux différents pour l'Angleterre et le Pays de Galles. Il propose une coordination des programmes à l'échelle régionale et souhaite qu'ils visent le niveau local selon un système basé sur les mêmes principes que le City Challenge.

C’est ainsi que le Single Regeneration Budget est mis en place en 1994 afin d'assurer la convergence des programmes élaborés par les différents ministères. Sont but est de simplifier et d'accroître l'efficacité des aides disponibles au profit de la régénération. Pour ce faire, le Single Regeneration Budget est supervisé par le seul Ministère de l’Environnement et intègre une vingtaine de programmes de financement pour la régénération urbaine, dont le

City Challenge. « Le budget unique pour la régénération urbaine est un instrument financier

dont l'objectif est de rationaliser et de coordonner les dépenses, voire de les réduire en supprimant les superpositions entre différents programmes » (CH. FRASER, 1998, p. 17). Afin d’accéder aux budgets, les municipalités doivent formuler leurs dossiers en fonction d’objectifs comparables à ceux du City Challenge, notamment du point de vue de la concentration spatiale des moyens et de l’organisation de structures de partenariats. On remarque par exemple à propos du SRB que le guide rédigé par le gouvernement afin d’orienter les demandeurs de subsides précise explicitement cette nécessité du partenariat afin d’accéder aux financements : « Bids must be supported by partnerships representing an

appropriate range of interests which should include relevant interests in the private and public sectors and in local voluntary and community organisations »43 _{(DEPARTMENT OF THE}

ENVIRONMENT, 1995, p. 2).

Dans le même temps, le SRB doit financer les programmes de financement ou les structures vouées à disparaître de manière progressive (comme par exemple le financement du City

Challenge pour les projets de 1992-1993 ou des UDC qui furent opérationnelles jusqu’en

1998). Parallèlement, le SRB vise à mieux connecter l’amélioration de l’environnement physique à l’éducation, à la formation et à la politique de l’emploi. Par rapport aux dispositifs antérieurs, inspirés des pratiques américaines, nous sommes ici en présence d’une coordination comparable au dispositif français des Contrats de Ville (D. NOON et al., 2000, p. 72).

43 _{« Les offres doivent êtres soutenues par des partenariats qui doivent inclure les intérêts concernés, tant des}

Avec l’apparition du City Challenge et le Single Regeneration Budget, une nouvelle dimension est introduite dans la politique de régénération anglaise : celle de la mise en

compétition des collectivités locales. Certes, le caractère compétitif d'allocation des fonds

fut souvent perçu comme injuste, surtout vis à vis des autorités locales qui s'étaient investies dans un projet, engageant leurs efforts dans le processus de régénération, et qui n'avaient pas remporté de budget. Pour les collectivités perdantes, les problèmes restaient sans réponse. Mais les bénéfices retirés d'une telle mise en compétition sont pourtant unanime- ment reconnus. Le City Challenge et le SRB ont offert de multiples apprentissages aux collectivités locales. En effet, ils ont permis la mobilisation des collectivités locales et la construction d'une capacité à collaborer et à travailler ensemble.

Ces nouvelles approches de régénération urbaine offrent plusieurs atouts. Premièrement, on ne s'attaque plus uniquement à de la régénération purement physique, mais on s'attaque également à d'autres problèmes de natures urbaine, sociale et économique. De plus, ces procédés émergents des années 90 mettent en évidence l'importance de la négociation entre les différentes parties, et voient peu à peu disparaître les décisions centralisées et imposées par le gouvernement Thatcher. Enfin, les procédures d'appel d'offre permettent une plus grande implication des collectivités locales et obligent celles-ci à travailler en partenariat avec le niveau national et local.

3.3.3 L’agence English Partnerships et le Partnership Investment Programme

Partnerships, l’agence de régénération urbaine au niveau national44_{. Comme son nom}

l’indique, les actions d’English Partnerships doivent être réalisées en partenariat avec d’autres acteurs, publics ou privés. C’est cette institution qui, via la prise en charge du volet immobilier du SRB, sera chargée de consolider les actions préalablement menées en matière de régénération physique, notamment via la poursuite du programme City Grant. Pour English Partnerships, la modalité la plus courante en matière de financement correspond alors au mécanisme du gap funding (A. BERESFORD et al., 2000, p. 183), notamment via le Partnership Investment Programme. Ce programme fut instauré en 1995 au niveau national. Il avait pour finalité de créer des partenariats public-privé afin d’attirer des partenaires privés et d’orienter leurs investissements dans des zones en déclin. On estime ainsi que lors de la période d’application du PIP, la moitié des budgets consacrés à la régénération physique était utilisée via ce type de financement (P. GREENHALGH et K. SHAX, 2002, p. 27) : entre 1995 et 2000, le PIP aurait canalisé 1,65 milliards d’euros publics pour lever 3,75 milliards d’euros privés (HOUSE OF COMMONS, 2002).

Nous reviendrons plus en détail sur le fonctionnement du gap funding dans le cadre du programme PIP à la section 3.4 ci dessous.

3.3.4 Le gap funding dans la période récente

Suite à l’arrivée du gouvernement travailliste en 1997, la tendance à la régionalisation est renforcée par la création des Regional Development Agencies (RDA), auxquelles on transfère les programmes gap funding depuis les offices décentralisés d’English Partners-

hips. Les RDA ne pourront toutefois pas poursuivre longuement cette activité. En effet, le 22

décembre 1999, la Commission Européenne interdit la poursuite du Partnership Investment

Programme (PIP), le fonds créé en 1995 afin d’assurer les besoins financiers en gap

funding, cela au motif qu’il favorisait les sociétés britanniques au détriment de leurs concurrentes européennes.

Bien que le gap funding demeure d’application au sein des zones éligibles pour les fonds européens (les Assisted Areas) et que les projets PIP en cours aient pu se poursuivre, l’embarra et le trouble induit par cette interdiction sont considérables. On peut le constater à la fois sur base de la littérature faisant suite à cette décision (HOUSE OF COMMONS, 2000 et 2002 ; A. ADAIR et al., 2002 ; CH. FRASER, 2003b, pp. 192-193), mais également sur base des commentaires des personnes interviewées lors de notre visite en Angleterre. D’après les propos que nous avons recueillis, la décision de la Commission fut très mal vécue et elle fut ressentie comme une injustice et un véritable malentendu à propos de la compréhension du mécanisme de gap funding. En effet, une personne interviewée nous disait : « La Commission Européenne n’a pas compris en quoi consistait réellement le mécanisme du gap funding ». Plus de trois années après l’interdiction, la confusion demeure quant aux modalités de remplacement du gap funding.

Par ailleurs, les anglais n'ont pas pu compter sur le soutien de leurs voisins européens lors de la décision de la Commission Européenne, car ils étaient les seuls à travailler de cette manière. Selon les responsables britanniques, ce serait par exemple la tradition allemande des PPP visant à faciliter l’acquisition foncière pour les promoteurs qui explique pourquoi l’Allemagne n’a pas soutenu le Royaume-Uni auprès de la Commission européenne lors des