O encerramento da Rodada do Uruguai foi marcado pelo surgimento de uma nova organização internacional cujo objetivo principal seria promover as negociações multilaterais comerciais. A metodologia de trabalho continuou em grande parte seguindo a forma estabelecida pelo GATT, em que os temas eram discutidos em rodadas de negociações e as decisões tomadas nas conferências ministeriais. O aumento do número de Estados-Membros na OMC e a diversificação dos temas sob sua responsabilidade deram importância às decisões da nova organização internacional no cenário das relações internacionais, razão pela qual se torna indispensável compreender o funcionamento dos mecanismos de tomada de decisões.
O Tratado de Marraqueche dispõe que o órgão máximo da OMC é a Conferência Ministerial, na qual todos os Países-Membros têm assento, normalmente, representados por Ministros e Chefes de Estado. A Reunião ocorre a cada dois anos e tem por responsabilidade coordenar os comitês de trabalhos da organização e decidir em última instância sobre todos os temas relativos à liberalização comercial, em que pesem as considerações feitas acima sobre o processo de tomada de decisões na OMC. Cada Estado- Membro mantém representantes em Genebra junto à sede da OMC para trabalharem permanentemente nas negociações comerciais ocorridas nos comitês temáticos que preparam as propostas que serão levadas à Conferência Ministerial.
O processo decisório da OMC, tanto o relativo ao Sistema de Solução de Controvérsias como à criação e revisão das normas, baseia-se no consenso. O consenso como instrumento decisório já era praticado no GATT, no qual o sistema de solução de controvérsias exigia o consenso para adoção de consultas e autorização de represália. Atualmente, utiliza-se o sistema do consenso reverso para iniciar consultas no Órgão de Solução de Controvérsias (OSC), ou seja, para bloquear o início de um litígio perante o OSC, todos os membros devem votar contra a instauração do procedimento.
A característica de tomar as decisões por consenso diferencia a OMC de outras organizações internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, em que as decisões são obtidas por um sistema de maioria ponderada pela contribuição em termos de recursos
financeiros (e não baseada em votações simples: “um país, um voto”). Por outro lado, a construção de consensos exige um processo de negociação de natureza bem diversa.
O consenso não significa que os países sejam iguais e tenham o mesmo poder na mesa de negociações. É claro que o poder econômico determina o tamanho da influência nos trabalhos da OMC. Até mesmo o ex-secretário-geral da OMC chegou a afirmar que estava claro que alguns Membros eram mais iguais que outros. (ACTION AID, 2005, p. 5)
Presume-se que a construção do consenso entre 151 países11 não é uma tarefa fácil, principalmente quando cada um tem seus próprios interesses. Basta lembrar que todos querem ter acesso a novos mercados, mas poucos estão dispostos a abrir os seus mercados internos para a concorrência internacional. Nas Conferências Ministeriais, em que se negociam os acordos comerciais, não existem procedimentos específicos dispondo como as negociações devem transcorrer, deixando para a secretaria um excesso de discricionariedade que, geralmente, é utilizado para calar as vozes dissonantes. Não existem definições sobre qual o momento correto para se apresentar propostas, nem sobre quem pode fazer emendas, tampouco há consenso sobre o que deve ser transcrito nas atas das reuniões. Com base nessas indefinições, a secretaria utiliza seu poder discricionário para favorecer a construção de um “consenso” conforme modelo previamente elaborado pelos países centrais. “A expectativa das grandes potências comerciais, em particular dos Estados Unidos e da União Européia, é que os acordos definidos dessa forma acabem sendo aceitos por todos”. (JACKOBSEN, 2005, p. 7)
Além das manobras da secretaria para utilizar os procedimentos burocráticos a favor de determinados países, existem outros mecanismos que são explícitos quanto à falsidade do consenso obtido nas negociações da OMC, como as reuniões do Compartimento Verde (Green Room) e as conferências mini-ministeriais.
As mini-ministeriais são reuniões realizadas anteriormente às ministeriais, das quais participam apenas alguns países convidados. Nessas reuniões se discute a pauta de negociação da próxima ministerial e os participantes tentam chegar a um acordo prévio sobre as posições que defenderão.
As reuniões do chamado Compartimento Verde12 são apenas para alguns países (a maioria de países centrais) que decidem todos os temas da ministerial e redigem a proposta de ata para a conferência. A proposta elaborada pelo Compartimento Verde é apresentada para todos os Membros na conferência ministerial e cabe aos países que foram excluídos tentar barrá-la no plenário. É claro que os países excluídos são exatamente os mais pobres, que, conseqüentemente, contam com menor número de negociadores e com maior vulnerabilidade econômica.13
Sobre a possibilidade de construção democrática do consenso, o depoimento do embaixador Suppermaniam, da Malásia, é esclarecedor: “Não há democracia na OMC. Reina o Poder. Na teoria, supõe-se que o consenso protege os países mais fracos. Na prática, a força dos números não é obstáculo para a vontade dos países ricos.”14 (JAWARA; KWA, 2005, p. 101, tradução nossa)
O grupo de países mais influentes, que sempre estão presentes nas mini-ministeriais e nas reuniões do Compartimento Verde, é conhecido como Quadrilátero, ou simplesmente, Quad, composto por Estados Unidos, União Européia, Japão e Canadá. Portanto, seus interesses estão sempre bem representados durantes as negociações comerciais, qualquer que seja o tema. O reflexo dessa estrutura de desigualdade é que os acordos negociados na Rodada do Uruguai tiveram grandes impactos negativos nas economias dos países periféricos, fortalecendo os laços de dependência e dominação. O mesmo processo vem se repetindo na atual rodada de negociações da OMC, especialmente com relação à agricultura, tema sobre o qual os países centrais têm se mostrado extremamente ambíguos, pregando a necessidade de liberalização e criando mecanismos protecionistas.
12 Este tipo de reunião seletiva em que apenas alguns países são convidados para negociar os acordos
juntamente com o diretor da OMC foi denunciado ao público durante a Conferência de Seattle. O nome Compartimento Verde ou Sala Verde é uma alusão à cor da sala em que as reuniões ocorriam em Genebra.
13 Para obter um relato completo sobre o processo de tomada de decisões na OMC, ler: JAWARA; AILEEN
(2005).
14 “No hay democracia en la OMC. Reina el poder. En teoría, se supone que el consenso protege a los países más débiles. En la práctica, la fuerza de los números no es obstáculo para la voluntad de los países ricos.”
1.2 A ESTRUTURA JURÍDICA DA OMC NA REGULAMENTAÇÃO DO COMÉRCIO