A aplicação e o desenvolvimento das TICs no âmbito governamental brasileiro na década de 80 foram marcados pela atuação das empresas públicas de processamento de dados, tal como o Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), além de diversas empresas no âmbito dos estados (TAKAHASHI, 2004). Da mesma forma como aconteceu na área privada, cujo desenvolvimento tecnológico foi encabeçado pelo setor financeiro (DINIZ et al. 2009). No entanto, somente na década de 90 é que se intensificou a utilização dessas tecnologias como estratégias de e-Gov, especialmente aquelas voltadas à Internet (CUNHA et al., 2008).
Diniz et al. (2009, p. 26-27) destacam a crise fiscal dos anos 80, bem como o esgotamento do modelo de gestão burocrática e do modo de intervenção estatal como fatores determinantes à intensificação das iniciativas de reforma e modernização do Estado. A partir da década de 90, o ponto central foi a busca da eficiência na administração pública e a orientação dos serviços ao cidadão, fatos que conduziram à utilização intensiva das TICs “como elemento viabilizador de um novo modelo de gestão pública”: o e-Gov.
Chaim (2004, p. 34) afirma que, desde 1993, de alguma forma, órgãos do governo brasileiro já estavam inseridos na Internet, mas considera “o ponto de partida para a elaboração de uma política sistemática de e-governo” a implantação do chamado Programa Sociedade da Informação no Brasil através do Decreto n° 3.294 de 15 de dezembro de 1999, cujo objetivo, sintetizado em seu artigo primeiro é “viabilizar a nova geração da Internet e suas aplicações em benefício da sociedade brasileira”.
Esse dispositivo, juntamente com o Decreto Presidencial de 3 de abril de 2000, que instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial para examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas formas eletrônicas de interação, pode ser considerado o marco legislativo do e-Gov no Brasil. O Grupo, por sua vez, teve os membros designados através da Portaria da Casa Civil da Presidência número 23, de 12 de maio do mesmo ano, e suas ações foram concentradas em sete grandes linhas: mercado, trabalho e oportunidades; universalização de serviços para a cidadania; educação na sociedade da
informação; conteúdos e identidade cultural; governo ao alcance de todos; pesquisa e desenvolvimento, tecnologias-chave e aplicações; e infraestrutura avançada e novos serviços (BRASIL, 2000).
O programa Sociedade da Informação teve por principal objetivo “fomentar o uso intensivo de tecnologias da informação e comunicação em todos os setores e atividades da sociedade”, com vistas a estimular o desenvolvimento econômico e social do País (TAKAHASHI, 2004, p. 87). Configurou-se, dessa forma, como um programa de concepção e integração de ações, já que buscou contribuir, de forma efetiva, para a construção de uma sociedade mais justa, à sustentabilidade de um padrão de desenvolvimento e à efetiva participação social (BRASIL, 2000).
A linha de ação do Programa que se associa ao objetivo da presente pesquisa e está diretamente relacionada ao tema e-Gov resultou das proposições do Grupo encarregado do tema identificado como “Governo ao alcance de todos”. O referido projeto visou à promoção da informatização da administração pública e do uso de padrões nos seus sistemas e aplicativos, a concepção e o incentivo às aplicações em serviços de governo. Com destaque à disseminação de informações e ao fomento à capacitação em gestão de TICs na administração pública (BRASIL, 2000).
De forma sintética, essa linha de ação objetivou a informatização das operações e serviços do governo e a consequente aproximação do cidadão, identificando relações envolvendo governos, governos e entidades externas e governos e cidadão. Esta última relação corresponde às ações de prestação ou recebimento de informações e serviços ao cidadão via meios eletrônicos como os
Websites (BRASIL, 2000).
Entre as diretrizes apresentadas no contexto do Governo ao alcance de todos, destaca-se a necessidade de gerar padrões técnicos para aplicações governamentais, de modo a assegurar a interoperabilidade e integração. Essa orientação se concretizou através de projetos desenvolvidos no âmbito do Programa de Governo Eletrônico Brasileiro (Gov.br), destacando-se os projetos Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (e-PING) e Padrões Web em Governo Eletrônico (e-PWG) ou Padrões Brasil e-Gov, que, por sua vez, conduziram à criação dos Indicadores e Métricas para Avaliação de e-Serviços.
Juntamente com a consolidação da política oficial de e-Gov, iniciou-se uma intensa expansão de práticas dessa natureza, embora ainda fruto de iniciativas
descentralizadas e descoordenadas de desenvolvimento que podem ser atribuídas à autonomia dos órgãos da administração pública e ao maior ou menor grau de investimentos em TICs.
Diniz et al. (2009), ao estudarem a história do e-Gov no Brasil, descrevem fatores que influenciaram no processo de construção do Programa de Governo Eletrônico e que não foram identificados através da análise documental. Neste estudo os autores constatam que
o programa se tornou viável por influência de uma iniciativa anterior, até então não claramente mencionada na literatura, o ‘bug do milênio’. Toda a mobilização feita para saneamento do ‘bug’ acabou por promover as estruturas necessárias para que a SLTI assumisse o papel de coordenadora junto aos demais atores (DINIZ et al., 2009, p. 45).
Trata-se de uma observação relevante, ao passo que mostra a existência de outros fatores, não exclusivamente tecnológicos, que podem ser determinantes para os avanços de projetos na esfera pública e que denotam a importância de uma articulação integrada aos diversos atores envolvidos no âmbito governamental.
No mesmo sentido, Vaz (2007) propõe um referencial teórico-conceitual à análise e avaliação de portais municipais para atendimento ao cidadão, considerando a existência de três dimensões interdependentes que devem ser analisadas nesse processo: a dimensão tecnológica envolve a aplicação das TICs no desenvolvimento dos portais, enquanto a dimensão organizacional traz o entendimento de como a administração utiliza as ferramentas tecnológicas para compor o seu sistema de atendimento ao cidadão. Por fim, a dimensão política compreende o portal como um meio de interação entre a administração e o cidadão. O fato é que “o e-Gov é um fenômeno recente e que a compreensão sobre o desenvolvimento da política de governo eletrônico no Brasil ainda é bastante limitada, em função dos poucos estudos mais aprofundados na área”, diz Capella (2010, p. 12). Destacando ainda que a simplificação no acesso do cidadão às informações e serviços, muitas vezes, é incompatível com a complexidade das estruturas organizacionais.
O uso da imagem digital é apresentado por Silva (2012, p. 2) como forma de garantir “uma interação do cidadão com o Estado, com as empresas ou entre elas, sem os entraves do papel”, instrumento característico das organizações burocráticas, rompendo barreiras físicas e temporais e introduzindo novos elementos
para se repensar a forma de trabalho. “Com o tempo, o conceito de atividade se sobrepõe ao conceito da estrutura administrativa, pouco importando quem está fazendo a atividade” (SILVA, 2012, p. 11). No que se refere ao escopo desta pesquisa, o autor destaca que “se houver uma forma de substituir o papel e a assinatura convencional, será eliminado o maior motivo do atendimento ao público na forma presencial” (SILVA, 2012, p. 29).
Nesse contexto de aplicação das TICs em práticas de e-Gov, Mello e Slomski (2010, p. 378) apresentam o termo “governança eletrônica” como “uma tendência emergente para reinventar o funcionamento do governo, especialmente, na oferta de serviços públicos e a participação cidadã na gestão, de maneira on-line”, revelando uma escassez de recursos que sugerem a necessidade de um número maior de pesquisas na área.
Pinho (2008) identifica que os portais governamentais ainda se ressentem de uma maior interatividade. No entanto, reconhece que o processo de e-Gov ainda está em construção, que seu avanço depende de mudanças na cultura política da nação e que pesquisas mais aprofundadas são necessárias para tal compreensão. No Brasil, essa construção vem sendo coordenada e articulada pelo DGE.
A estrutura do Programa de Governo Eletrônico Brasileiro (GOV.BR, [20--]) compreende um Comitê Executivo responsável pela formulação de políticas, diretrizes, coordenação e articulação das ações de implantação do Governo Eletrônico, voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão. A referida estrutura conta ainda com oito Comitês Técnicos, cuja finalidade é coordenar e articular o planejamento e a implantação de projetos e ações nas respectivas áreas de competência: Implementação do Software Livre, Inclusão Digital, Integração de Sistemas, Sistema Legados e Licenças de Software, Gestão de Sítios e Serviços Online, Governo para Governo (G2G) e Gestão de Conhecimento e Informação Estratégica.
As atribuições de Secretaria-Executiva são exercidas pelo MPOG, que garante o apoio técnico-administrativo necessário ao funcionamento do Comitê por meio da SLTI. O Decreto n° 7.675, de 20 de janeiro de 2012, que aprova a estrutura regimental do MPOG, estabelece em seu artigo 31 as competências da SLTI, compreendendo, entre outras, a função de propor políticas, planejar, coordenar, supervisionar e orientar normativamente as atividades de governo eletrônico, relacionadas à disponibilização de serviços eletrônicos e boas práticas, além da
gestão do Programa Governo Eletrônico. Integrando a estrutura da SLTI está o DGE. As competências desse Departamento estão definidas no artigo 35 do mesmo Decreto, nos seguintes termos (BRASIL, 2012b):
Art. 35. Ao Departamento de Governo Eletrônico compete:
I - coordenar, disciplinar e articular a implantação de ações integradas de governo eletrônico na administração pública federal;
II - promover atividades relacionadas à integração da prestação de serviços públicos por meios eletrônicos na administração pública federal;
III - estimular a digitalização de serviços públicos eletrônicos e a ampliação do nível de sofisticação tecnológica dos serviços disponibilizados;
IV - definir e publicar padrões e melhores práticas de uso da internet, inclusive de redes sociais, para melhoria da gestão e disponibilização de conteúdos públicos digitais; e
V - sistematizar e disseminar informações relacionadas às ações de governo eletrônico da administração pública federal (BRASIL, 2012).
Observa-se, portanto, que a atuação do Programa de Governo Eletrônico Brasileiro está concentrada, principalmente, nas seguintes áreas (SANTOS, 2009):
a) Diretrizes e normas para implementação de portais, serviços e outros conteúdos eletrônicos;
b) Avaliação de serviços eletrônicos para verificar a conveniência para o cidadão; c) Estudos e diagnósticos na área de Governo Eletrônico com ênfase em portais; d) Gestão de Portais e disponibilização de informações e serviços
eletrônicos.
Diversas normas e orientações são periodicamente editadas no âmbito desse projeto, destacando-se, para os objetivos deste trabalho, a Resolução do Comitê Executivo do Governo Eletrônico número 7, de 29 de julho de 2002, que estabelece regras e diretrizes para os sítios na Internet da Administração Pública Federal (BRASIL, 2002a). No capítulo dedicado ao controle e monitoramento dos sítios, a disposição contida no inciso II do artigo 7°, alinha-se perfeitamente aos objetivos referidos, ao prever que:
Art. 7° Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, quanto ao desempenho e controle estatístico dos sítios sob sua responsabilidade, deverão:
(...)
II - estabelecer procedimentos para a realização de pesquisas on-line sobre a qualidade dos serviços e informações prestadas, bem como da satisfação dos usuários; (BRASIL, 2002a).
Brasil (2009a) sugere que pesquisas dessa natureza sejam realizadas ao final da execução de um serviço, do mesmo modo que pesquisas de campo para verificar as necessidades dos cidadãos que não acessam o sitio. No entanto, as iniciativas nesse sentido ainda são incipientes nos órgãos públicos brasileiros.