Em itens anteriores deste trabalho evidenciamos o novo modelo administrativo que se propaga em diferentes países, sob a forma do estado gerencial, amparado na lógica neoliberal cuja centralidade de ações, em diferentes áreas, prioriza a lógica do mercado. Destacamos que esse modelo foi idealizado em resposta à crise econômica do estado de bem-estar social como modelo não intervencionista do estado na economia, onde o mercado tenderia a utilizar de liberdade de atuação e, assim, manter o equilíbrio econômico para os países signatários de tais proposições.
A lógica do estado mínimo enfatiza a redução dos gastos públicos como ação necessária para manutenção dos interesses capitalistas. Esse imperativo apresentava conceitos de serviços de utilidade pública, eficiência econômica, maximização de ações em caráter universalistas, a exemplo da democratização do acesso na educação e adequação entre custo e benefício para atender à redução do aparato estatal. Com essa revisão paradigmática na condução administrativa
do estado, o Brasil anuiu ao bloco dos países que aderiram à reforma gerencial e Pernambuco segue as orientações do estado brasileiro na adoção de medidas político-institucionais com as devidas legitimações de ordem jurídico-legal.
Diante deste novo contexto institucionalizado acreditamos ser necessário expressar quais as relações que o estado vem desenvolvendo com a classe econômica, com os cidadãos e com os agentes da gestão administrativa, para por em prática o modelo adotado.
Sobre esta questão, já mencionamos a estreita ligação de programas com agências internacionais de fomento e apoio financeiro aos projetos nessa ordem, em busca de controle e resultados. Já discutimos que este novo modelo administrativo comprovadamente vem transferindo as responsabilidades à iniciativa privada a partir da política de privatização. A descentralização administrativa aponta para uma divisão de responsabilidades sem, contudo revisar a descentralização financeira. O modelo exerce rigoroso controle através de monitoramento da execução dos processos decisórios por meio de avaliação de ações e, para isso, cria instrumentos para tal finalidade como, por exemplo, a elaboração de contratos de gestão. Nesse sentido a cultura participativa encontra-se negligenciada porque as instâncias de avaliação e aprovação dos planos de gestão encontram-se nas organizações de governo e nas agências multilaterais.
O modelo gerencialista não deixa claro onde está sendo exercida a prática participativa e as estruturas horizontalizadas do poder decisório consensuado na esfera pública porque estas estão deslocadas do poder decisório da sociedade. A participação gerencial se reduz a uma técnica de gestão de regulamentação e minimização do estado. Através dos contratos de gestão transforma as fundações públicas em organizações sociais. Estas organizações sociais são entidades de direito privado onde é exercida a participação social através da publicização de serviços não exclusivos do estado. É através das organizações sociais que o setor estatal transfere suas atividades para o setor público não-estatal.
A esfera pública, como mencionado anteriormente, é o espaço de desenvolvimento das ações comunicativas entre sujeitos de uma sociedade que possibilita a discussão de normas sociais, políticas, éticas e econômicas. O que existe de importante nessas ações é a formação do
poder que se instrumentaliza na vontade comum, cuja legitimidade é conferida pelo poder público.
Nesse sentido, a estrutura da esfera pública se evidencia na capacidade de racionalização dos indivíduos, em princípio de igualdade, enquanto pessoas privadas e enquanto condição de serem seres humanos. A condição sine qua non da existencialidade da esfera pública é, sem dúvida, o acesso de todos à discussão dos aspectos da vida em sociedade, de forma argumentativa que se solidifica através da democracia e da participação. A esfera pública não pode ser institucionalizada e, quanto mais os processos públicos estiverem sendo nela discutidos, menos distorções haverá nos processos públicos (HABERMAS, 2012a). Para o autor, o poder na esfera pública se materializa através da articulação de uma demanda social e ganha espaço de discussão em agenda pública ao exercer pressão sobre os que têm poder de decisão de inseri-la em agenda institucionalizada, para que seja incorporada nas ações públicas e traduzida em suas políticas. Nesse sentido, a esfera pública se materializa a partir de dois momentos: o primeiro constitui-se de uma vontade coletiva formada intersubjetivamente e, num segundo momento, o da razão formada pelo processo legitimador.
Alguns estudos aqui apresentados, como os de Santos (2006), Bizerra (2008), Arruda (2011), Cavalcanti (2011), Andrade (2012) e Botler et al (2012), respondem que o modelo apresenta-se na contramão de sua proposta em Pernambuco cujo discurso se distancia da prática. Entendemos que objetivar a melhoria da qualidade da educação é de fundamental importância e deve ser meta a ser perseguida pelo estado. Identificamos em alguns estudos a assimilação de que, neste contexto, o problema emergente é o da centralização administrativa das ações do estado em detrimento do controle social da comunidade. Como exemplo de estudos, cujo locus foi a escola, afirmam Botler et al (2012) que a categoria “participação” é vista na realidade do contexto escolar mais no sentido da informação como que lhe é devido enquanto processo decisório, trazendo eminente equívoco para a prática da ação participativa. Reforçando esta discussão, Bizerra (2008) explicita que a legitimação identifica a participação como expressão de cidadania apática servindo à legitimação do estado, acontecendo sem o alcance dos sujeitos sociais envolvidos, de forma que o controle permanece localizado na esfera estatal e não
na social. Estes aspectos nos conduzem a relacionar as estratégias utilizadas pelo estado com a dimensão de poder inerente.
Elevar o significado da palavra ‘controle’ significa redimensioná-la ao significado do ‘poder’. O poder dialógico evidenciado na teoria habermasiana nos indica o significado ideal da dimensão ‘controle’ a partir da categoria participação. Participar é conquista da capacidade de obter argumentação, expressão e decisão através de estratégias que giram em torno da compreensão crítica, debate intersubjetivo em relação com o saber e com o conhecimento entre os sujeitos no mundo em que vivem e seus sistemas. Neste sentido, o poder no campo das relações políticas significa construção social coletiva entre estado e sociedade desenvolvida na esfera pública. O exercício do poder nesse formato dialógico gera conhecimento e saber na conquista pelo poder. Se a defesa habermasiana do poder alicerçado no agir comunicativo deriva do pensamento arenditiano, o agir comunicativo se consolida através do exercício do poder pela ação intersubjetiva no mundo público com o alcance do consenso.
Do sujeito que age, resultados são esperados de superação dos contextos sociais e sistêmicos no mundo da vida, conforme expressão habermasiana. O agir pressupõe igualdade na construção de uma cultura política que resulta em liberdade para decidir coletivamente. No espaço público o poder se exerce na dimensão da comunicação que, a partir do consenso, se transforma em vontade comum.
A concretização da argumentação através do poder público se institucionaliza no estado democrático de direito. Habermas (2012a) entende ser necessária tal legitimação institucional. Desta forma, a soberania popular se funda no princípio do direito e com esta o status do individuo portador de cidadania, da legalidade administrativa, no âmbito dos princípios fundantes do estado moderno de separação dos poderes instituídos. Os fins coletivos são condição sine qua non do agir comunicativo nos pressupostos da igualdade.
O pressuposto da igualdade é condição defendida pela teoria habermasiana frente ao capitalismo atual e tornou-se tema de debate teórico e argumentativo a partir do reconhecimento da contradição das desigualdades dos sujeitos em situação de comunicação e entendimento,
porque a defesa habermasiana prima pela igualdade de condições dos sujeitos que agem e falam socialmente.
A racionalidade comunicativa defendida e descrita pelo autor na década de 1990 se prende à capacidade de entender a ideia do sujeito que fala, à submissão do melhor argumento e ao alcance do consenso. A estrutura racional da ação via discurso, como forma reflexiva da ação comunicativa pretende gerar normas, reavaliá-las, alcançar críticas em processos de dominação e manipulação e assim, gerir, criar, emergir, cultivar processos de formação racional da vontade.
A forma racional da vontade é conquista social coletiva e pode ser entendida no âmbito da categoria poder. A gênese do poder em Habermas (1993) se encontra nos aspectos comunicativos de sua natureza e a categoria dominação pertence ao conceito na formação, no seu exercício na sua preservação. A dominação e o poder não podem ser exercidos fora da lei ou das instituições políticas e sua existência e permanência se baseiam nas convicções comuns acordadas publicamente. Para Habermas o ‘poder’ significa o assentimento dos participantes mobilizados para fins coletivos.
A discussão habermasiana do agir comunicativo ou poder comunicativo inclui dimensões necessárias à sua condição: direito, participação, soberania popular, igualdade, fins coletivos. É necessário analisar em que condições o estado possibilita o exercício desta participação. Nestes termos é preciso revelar se no atual contexto moderno o estado realiza o papel de guardião e defensor do direito da coletividade ou se ele se presta a exercer uma dominação legal sobre os cidadãos ao deslocar os direitos de cidadania ao mercado.
A teoria de Habermas constitui-se como marco epistemológico na transição do pensamento que permite a mudança do paradigma da consciência para o paradigma da compreensão baseado na comunicação interpessoal. O diálogo com Habermas se torna de fundamental importância porque resgata a perspectiva da participação cidadã na contemporaneidade no âmbito da dimensão do poder coletivo na esfera pública. A comunicação interpessoal é, para o autor, instrumento que possibilita a emancipação dos sujeitos. Neste sentido a razão comunicativa, instaurada por meio linguístico, é dispositivo de conhecimento dos mundos objetivo, social e do mundo das vivências e sentimentos. O autor reconhece as
dificuldades instauradas na atual sociedade para a compreensão e significado de sua teoria identificando ações de cunho ideológico que anulam o papel do cidadão. A esta neutralização ele chama de colonização do mundo de vida. Ao analisar a implantação dos direitos políticos no estado democrático de direito com a democracia de massas reconhece que, ao mesmo tempo em que essa ação universaliza o papel do cidadão, esvazia a participação política do sujeito neutralizando-o.
Os aspectos acima delineados nos estimulam a questionar de onde parte e se está presente a discussão, a compreensão, o entendimento e o consenso para a formulação das políticas públicas implementadas no âmago do governo de Pernambuco. Podemos nos apoiar na tese de Habermas quando o autor identifica a colonização dos sistemas sobre o mundo de vida. Podemos corroborar a discussão de autores como Pereira (2002), Gentili (1995), Muller & Surrel (2002), Azevedo e Gomes (2009) de que as políticas públicas (entre as quais a educação) fazem parte do processo de regulação do estado. Nesse sentido, o estado, ao transferir sua capacidade de gerenciar o bem-estar da população ao mercado e justificar tal ação sob o prisma da categoria das liberdades individuais, impõe nessa ação conteúdos ideológicos sob o argumento do direito fundado nos ideais democráticos.
A proposta educativa fundamentada por tal lógica regulada pelo mercado alude uma concepção de sociedade e de cidadania que acena ao fundamento de ações individuais, razão oposta à ação coletiva e consequentemente ação individualista e competitiva sob a justificativa da ética utilitarista. Seguindo esta lógica, compreendemos que os governos em Pernambuco vêm materializando gradativamente o modelo gerencial nas políticas públicas, em especial na política educacional. Reforçamos que os estudos de Santos (2006), Arruda (2011), Cavalcanti (2011), Andrade (2012) e Botler et al (2012) apontam a centralização das decisões no estado, o que enfraquece os mecanismos de democratização e controle social em Pernambuco.
Diferentemente do entendimento liberal de que as liberdades individuais se encontram no princípio da liberdade do mercado e o cidadão por direito é signatário da democracia contida na constituição de sua legislação, optamos pela adoção da conceituação de Habermas (2012a) que defende a participação política através da comunicação pública como a condição que
permeia a liberdade e a igualdade. Para o autor o cidadão compõe-se de poder próprio que se constitui com direito autodeterminante da própria forma de vida. Este poder individual não se encontra mais na forma do direito natural defendido pela filosofia iluminista, tampouco na base contratual da sociedade moderna, mas na racionalidade comunicativa exercida através da dimensão do poder comunicativo. O autor defende a superação das bases contratualistas e o exercício do poder dos cidadãos sob as bases republicanas.
Desta forma a noção de cidadania a ser seguida neste trabalho remete ao entendimento da consolidação dos direitos civis, políticos, sociais e econômicos, caracterizando situação de inclusão e de pertencimento dos cidadãos à comunidade política. No campo do entendimento filosófico a emancipação humana se incorpora a este entendimento na medida em que o exercício do poder se estabelece de forma plena e em todas as dimensões a partir do agir comunicativo. Questionam-se aqui as condições oferecidas pelo estado ao exercício da participação para definição das políticas educacionais em Pernambuco no período delimitado para estudo.
Nestes termos, destacamos a ideia de Ferreira e Tenório (2010) quando lançam a importância do envolvimento da participação social no controle das ações do estado para reverter à ordem da supremacia do mercado. O estado, que se encontra em ação através das políticas públicas conjugadas ao modus vivendis global em que está inserido, fundamenta-se em objetivos concretos voltados para a competitividade econômica no contexto capitalista. A educação foi tema deste debate transnacional, no qual foi pactuada a sua elevação democratizante, em termos de sua extensão a todos.
Não poderemos fugir da seguinte lógica: as políticas educacionais locais estão em comunicação com as globais e o contrário, da mesma forma se articula. A dinamicidade do processo vem conferir identidade provisória às ações. Assim, se hoje os atos dos estados estão sendo pactuados através das políticas públicas, no sentido de fortalecer a lógica do mercado, estas poderão compor atuações que venham a dar sentido à lógica da emancipação – é o princípio.
O discurso, o poder, o diálogo são categorias que se constituem nas bases do significado de cidadania, no sentido de equidade civil, social, política e econômica a esta requerida. A
autonomia social poderá ser apontada como um caminho na ressignificação deste novo imaginário social, ou não. A gestão democrática e participativa como categoria de mediação entre estado e sociedade poderá instituir um novo modelo social, elemento instituinte de recriação de cultura como ponto de autonomia humana.
Habermas defende a valorização e necessidade do debate do ordenamento público ao ordenamento político, aspecto que pretendemos tomar como importante referência em nossa análise.
Neste sentido a teoria que fundamenta este trabalho defende um poder legitimado no contexto comunicativo do mundo da vida. A condução do poder público necessita de justificação e, ao mesmo tempo, de dar razões ao seu agir na exposição de seus motivos pela simples razão da natureza do estado que é pública e não privada. Os atos de comunicação devem ser vistos e tratados na coordenação da ação como integradora das relações sociais. Adotando uma posição intermediária entre a democracia formal e a democracia republicana, a teoria habermasiana adota a defesa da democracia procedimental. Por esta compreensão os pressupostos comunicativos e as condições dos processos de formação da opinião se configuram como o caminho para a condução da legitimação das ações.
Nestes termos, a esfera pública é o espaço em que se estrutura o processo comunicativo e onde se forma o processo discursivo de opinião e da vontade pública coletiva. A análise das fontes se prestará a entender a constituição desses espaços em Pernambuco. Assim, os espaços de gestão, diretamente relacionados às ações do governo administrativo, os espaços legislativos e os sociais serão foco de investigação e análise do período. Parafraseando a ideia habermasiana, diríamos que entender os fluxos da rede comunicativa para a construção da política educativa no mundo da vida, na sociedade civil, no sistema político e administrativo e no âmbito da esfera pública, nos possibilitará a compreensão do procedimento político deliberativo que é imprescindível para o desenvolvimento político.
De acordo com Botler (2004, p.127): “Decidir comporta poder e influência [...]. A capacidade de decidir inclui a interiorização de atitudes, normas de comportamento e de relação, assim como de atuação e de manifestação pessoal com os outros e com a organização”.
Argumenta ainda que a capacidade da decisão requer interação intersubjetiva, o que dá sentido às ações e com estas provoca mudança de valores, desenvolvimento de novas habilidades na resolução de problemas e, principalmente, gera competência para o agir, sendo assim, a capacidade de decisão deve se configurar para além dos códigos socialmente definidos, principalmente do ponto de vista da lógica sistêmica. A partir das assertivas da autora compreende-se a fundamental importância da participação para o desenvolvimento político do estado do ponto de vista institucional e de valores sociais para assuntos de competência do mundo da vida e sistema. Compreende-se a defesa habermasiana da democracia a partir da razão coletiva.
Nessa acepção, os paradigmas defendidos pelo modelo gerencial, implementado a partir dos anos 1990 no Brasil, com ênfase na participação e fortalecimento da democracia, atrelado à perspectiva de descentralização, fortalecem e reproduzem o modelo ao se limitarem a deliberarem sobre assuntos pontuais de cunho local e com referência aos serviços no âmbito das instituições em que se desenvolvem. Esta prerrogativa leva-nos a entender a distância existente entre as concepções de participação e de cidadania presentes neste modelo, por um lado, e o entendimento aqui adotado desta categoria, entendida como divisão de poder entre estado e sociedade. O consumidor consolida-se em cidadão passivo. Esse deslocamento de entendimento do real sentido de participação cidadã elimina sua importância no campo político, bem como a responsabilidade pública construída a partir da luta da sociedade na ampliação da democracia, principalmente no Brasil.
A noção de mercado na ideologia neoliberal associa-se a de liberdade, por ser este o campo onde esta poderá ser alcançada. A ética da sociedade funda-se no individualismo, na exclusão, na competitividade e no mercado. Compreendemos que esse aspecto caminha na direção contrária à perspectiva da democracia participativa, anunciada no próprio discurso político da reforma do estado e do Programa de Modernização da Gestão em Pernambuco, o que nos leva a supor que a participação se restringe a um discurso, mas não reverbera na prática. A construção de um novo paradigma com aporte na teoria habermasiana requer um agir com base na igualdade de conhecimento a fim de reconstruir uma cultura política que resulte na liberdade,
mas não essa do mercado, mas na liberdade de poder decidir coletivamente a partir da racionalidade comunicativa.
A participação vem se definido por serviços imediatos e pontuais, estando distante da participação com significação de decisão política, divisão de poder, através do diálogo que se estabelece entre sociedade e estado na construção de políticas públicas. Essas estratégias utilizadas no modelo gerencial, de disseminar a participação aprofundando a democracia para além da capacidade de exercer o poder do voto, ainda estão longe de se tornar uma realidade em termos de distribuição do poder porque a centralização na administração ainda é forte no controle de suas políticas.