O tema da descentralização surge hoje no centro da discussão sobre as desigualdades sociais e a necessidade de uma maior integração social. A promoção e a criação de novas institucionalidades voltadas para ampliar a participação social através de processos de descentralização do poder decisório tem por finalidade fomentar uma nova relação entre o Estado e a sociedade.
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De acordo com BUARQUE (2002, p.42), o termo descentralização tem sido utilizado, indistintamente, para expressar processos bastante diferenciados de redefinição de papéis entre instâncias públicas de diferente escalas, nem sempre refletindo uma mudança relevante de responsabilidade e autonomia. Para esse autor, a descentralização é concebida, de forma precisa, como a “transferência da autoridade
e do poder decisório de instâncias agregadas para unidades espacialmente menores”, como os municípios e as comunidades, conferindo a mesma capacidade
de decisão e autonomia de gestão.
A descentralização representaria assim, uma efetiva mudança na escala de poder, uma vez que conferiria a essas unidades municipais e comunitárias a capacidade de escolhas e de definição sobre suas prioridades e diretrizes de ação e sobre a gestão de programas e projetos.
A descentralização estaria assim baseada nos princípios de subsidiaridade, segundo os quais tudo o que puder ser transferido para uma unidade espacialmente e organizacionalmente menor, como o município ou as instâncias locais, não deve ser feito por um organismo maior, como o estado (UF) ou a União. Esses princípios consideram ainda que a sociedade local deve também assumir uma função central de decisão e gestão, num processo de descentralização do Estado para a sociedade.
Nesse entendimento, tudo que puder ser feito pela sociedade não deve ser realizado pelo setor público (Estado), cuja responsabilidade deve se limitar aquelas atividades que a sociedade não pode realizar por força de lei. Esses princípios estariam sobretudo pautados pelos critérios de resultados gerenciais, ou seja, tudo o que puder ser feito de forma mais eficiente, eficaz e efetiva por uma instância menor, deve ser repassado pelo organismo maior. (Ibidem, p. 51)
Para TAVARES DA SILVA (2002, p. 9, artigo científico), o processo de descentralização decorre quando o Estado se vê incapaz de resolver os problemas sem o respaldo efetivo da sociedade.
(...) Trata-se de uma situação semelhante a uma panela de pressão preste a explodir, tamanho o déficit social. Paralelamente a isso, existe um déficit público financeiro que não tem capacidade de dar conta das necessidades e demandas sociais. Daí emerge a estratégia de se chamar a sociedade e mostrar o estado da coisa pública e tentar trabalhar alternativas criativas num cenário adverso.
Segundo esse autor (Ibidem), existem duas correntes distintas sobre o entendimento dos objetivos da descentralização. Na primeira, ela é vista como um meio encontrado pelo Estado para reduzir o déficit público através da implementação de uma gestão racional econômica e administrativa, com a redução de custos e o aumento da qualidade dos serviços prestados e dos resultados; na segunda, ela é vista como sinônimo de democratização da gestão, assumindo uma dimensão política que visa construir uma cidadania ativa.
Essa contradição, para TAVARES DA SILVA (ibidem), permearia todos “os
processos de descentralização e de participação social que sofrem de uma grande cota de desconfiança por parte dos participantes”. Esse tipo de abordagem tem sido
recorrente em outros autores, o que nos leva a perceber a convergência de uma linha conceitual, de certo modo consolidada, no entendimento desse conceito, como pode ser visto a seguir, e que nos ajudará numa melhor identificação do conceito de descentralização contido na formulação do Programa Governo nos Municípios (PGM) em contraponto com aquele que foi efetivamente implantado, na visão dos
stakholders estudados neste trabalho.
Em termos teóricos gerais, HAEFNER (2000, p. 3-4) observa a existência de três grandes linhas interpretativas sobre o sentido e os objetivos da descentralização. Em primeiro lugar, a descentralização vista sob o enfoque neoliberal que a vê como um primeiro passo para privatização dos serviços sociais estratégicos, o qual está agregado uma perspectiva tecnocrática que enfatiza a gestão por resultados com indicadores de qualidade. A segunda é aquela que ressalta as tensões existentes entre as visões que enfatizam a descentralização como um processo de modernização e racionalidade administrativa e a descentralização como um processo político. A terceira ressalta as perspectivas criadas a partir de uma crítica consistente sobre o que se denominou de “utopia descentralizadora” (tradução do autor), que vê a descentralização como resposta para todos os problemas
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relacionados ao alcance do desenvolvimento, sobretudo o desenvolvimento regional, criando expectativas desproporcionais sobre o próprio processo.
Para BOISIER (1991, apud HAEFNER, 2000, p. 2) a descentralização, enquanto projeto político contemporâneo, requer o reconhecimento de quatro megatendências emanadas do contexto globalizado que hoje observamos e que são cruciais para o próprio favorecimento desse processo.
A primeira delas diz respeito a revolução científica e tecnológica e seus mais variados impactos sobre a produção, informação e transporte. A segunda, os processos de reestruturação política do Estado e da administração pública, que tem se expressado com uma força “transideológica”, impulsionando a própria descentralização. Em terceiro lugar, a crescente e universal demanda dos grupos organizados da sociedade civil por maiores espaços de “autorelización”, que implica tanto na descentralização (cessão do poder) como na autonomia (repartição de competências) e, por último, a tendência a privatização das atividades produtivas e de serviços, enquanto ambiente favorável para a descentralização. De acordo ainda com BOISIER (ibidem), as atuais propostas de descentralização apresentam variantes importantes das concepções então contidas nos antigos planejamentos do desenvolvimento regional, fortemente concentrados nos aspectos econômicos, como o realce dado as questões relacionadas ao campo político-administrativo.
Segundo DE MATTOS (1992, apud HAEFNER, 2000, p.2), a análise sobre as diferentes vertentes sobre a descentralização permite identificar pelo menos três tipos de discursos, que mesmo quando apresentam alguns pontos convergentes, respondem a concepções ideológicas diferentes.
O primeiro desses discursos considera a descentralização um meio para se alcançar o desenvolvimento endógeno e é sustentado por aqueles autores que defendem que a descentralização constitui-se numa das alternativas mais factíveis para a construção e consolidação de uma sociedade cada vez mais democrática, através da implementação de processos e práticas transparentes das decisões locais/regionais e da elevação dos níveis de participação e controle social. Entre os
autores que se destacam nessa corrente temos os economistas BOISIER, Sergio E. (1996); e BUARQUE, Sergio C. (2002).
O segundo refere-se a descentralização como um meio para uma se alcançar uma democratização popular, na medida em que a mesma pode se constituir num importante instrumento para construção da democracia desde as comunidades locais. Esses discursos se contrapõem fortemente ao projeto neoliberal de descentralização na medida em que os interesses políticos se sobreponhem como coordenada estratégica aos interesses econômicos de processos como o da privatização e o da desregulamentação neoliberal. Parte do entendimento de que é a partir do interesse político – e da reforma da própria sociedade política - que deve ser redefinido o papel do Estado e suas respectivas funções.
O terceiro discurso vê a descentralização como um meio para a reestruturação capitalista. Parte do entendimento que a atual reestruturação produtiva requer uma organização social flexível e com presença mundial. Compreende, entre outros, o conteúdo contido nos discursos das agencias internacionais como o Banco Mundial e o BID.
Para DE MATTOS (1992, apud HAEFNER, 2000, p.2) em qualquer desses discursos, a descentralização estaria significando “una intervención em la estructura
político-administrativo con la finalidad de modificar la forma y el grado de regulación del Estado en determinados âmbitos políticos.”
BOISIER (1991 apud HAEFNER, 2000, p.2) defende que a vanguarda conceitual do termo descentralização está associada ao emprego de alguns conceitos que têm significados diferentes e que estão sendo usados como equivalentes. É o caso dos termos “deslocalización, desconcentración y descentralización”. O primeiro estaria associado ao ato de transladar de um lugar para o outro do território atividades produtivas, de serviços ou de administração. O segundo, desconcentração, corresponde ao ato mediante o qual se passa a capacidade para tomar decisões, desde um determinado nível da estrutura administrativa a outro, dentro da própria organização. O terceiro, a descentralização, significa reconhecer determinadas competências a organismos que não dependem juridicamente do Estado. Para que
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isso possa ocorrer, esses organismos descentralizados necessitam ter um marco legal e normativo próprio.
Para BOISIER (ibdem), existe um erro freqüente quando da diferenciação das diversas modalidades e classes da descentralização. Esse autor classifica essas modalidades em funcional, territorial e política que, quando combinadas, podem ainda gerar formas mistas. Uma descentralização funcional seria aquela em que se reconheceria um conjunto de competências específicas ou delimitadas a apenas um setor funcional ao ente descentralizado. A descentralização territorial pressupõe o repasse do poder decisório a um determinado território ou localidade. E, finalmente, a descentralização política, segundo o autor a forma máxima da descentralização, se estabelece quando o corpo descentralizado surge mediante um processo de escolha política.
Nessa abordagem, a descentralização é entendida sob o ponto de vista de um processo político. Esse entendimento coloca o conceito numa perspectiva significativa, considerando o debate atual sobre o tema, uma vez que implica no rompimento da visão de que restringe a descentralização como um processo, prioritariamente, administrativo.
Na reforma do Estado, descentralização e democracia emergem como princípios axiais fundamentais na hora de redimensionar o sentido e a existência de uma sociedade que hoje se apresenta funcionalmente diferenciada. Nesse caso, o processo de descentralização traria em si uma discussão sobre as possibilidades e limites dessa reforma na medida em que ele está voltado para a sua democratização e para dá respostas às exigências requeridas pela dinâmica dessa própria sociedade.
De acordo com TAVARES DA SILVA (2002, p. 9, artigo científico), a maior possibilidade oferecida pela descentralização seria o aprendizado democrático obtido através da participação da população na gestão da coisa pública, uma vez que teria um importante papel pedagógico na construção de uma nova visão de Estado por parte da sociedade, “que ultrapassa a visão assistencialista e clientelista,
pois diversifica os interlocutores sociais e compatibiliza a democracia representativa com a democracia participativa.”
Por outro lado, um dos maiores riscos da descentralização estaria no fato de restringi-la a implantação de uma pauta relativa ao financiamento e a repartição de recursos financeiros em grande medida escassos. Para TAVARES DA SILVA (ibdem) isso poderia ser um meio para legitimação de algum governo que não esteja, necessariamente, comprometido com os objetivos de mudanças estruturais da sociedade.
Ainda segundo esse Autor, a tensão e a difícil conciliação observada entre as demandas de caráter emergencial ou de curto prazo e aquelas políticas públicas de caráter mais geral e de médio prazo, impõem um grande desafio – atender essas demandas sem cooptar ou aliciar os movimentos sociais.
“(...) Para tanto, é necessário ultrapassar o modelo tradicional de gestão pública – clientelista, patrimonialista, centralizador, burocrático, autoritário e corrupto – e investir num modelo de gestão inovador, que seja criativo, transparente, participativo e, sobretudo, democrático”.