A definição de conceitos é essencial numa área de estudo ainda recente, como é a problemática da protecção civil e socorro, de modo a tornar o texto mais conciso, explicativo e consistente. Alguns conceitos básicos, desta área, como por exemplo, o conceito de risco, têm sido utilizados, ao longo do tempo, com diversos significados, quer em sentido lato, quer em sentido restrito, não só devido à sua interdisciplinaridade, mas também consoante a sua utilização em linguagem de uso comum ou técnico-científica.
Para efeitos deste trabalho, interessa-nos não só a utilização técnico-científica, mas também a legislação oficial pertinente, sobre os conceitos mais utilizados e de maior significância no quadro referencial do sistema de protecção e socorro.
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Vulnerabilidade
Em primeiro lugar, uma alusão ao termo vulnerabilidade que, no âmbito da protecção civil, pode definir-se como “a condição resultante de factores físicos, sociais, ambientais e económicos que
aumentam a susceptibilidade de uma comunidade ao impacto de um perigo” (ANPC/Glossário, 2007:46)
ou seja, “a vulnerabilidade, ao nível da protecção civil resulta de falhas em prevenção como o ordenamento do
território, a falta de aplicação de normas de contenção e a falta de fiscalização, podendo, também, aludir-se à vulnerabilidade urbana, em que, a acção do homem altera permanentemente a vulnerabilidade de um local que assim vai variando no espaço e no tempo.” (ANPC/Glossário, 2007:46).
Por outro lado, a heterogeneidade e a interactividade da vulnerabilidade social, as políticas públicas, no caso da protecção civil, devem assumir uma dimensão multiescalar e atender aos factores de diferenciação espacial mesmo em territórios contíguos. Isto implica uma revisão dos paradigmas dominantes de preparação, de mitigação e de análise dos acidentes, “enfatizando o planeamento pré-evento e a cartografia das populações vulneráveis, procedendo-se
também a um rigoroso inventário das redes sociais e do potencial de resistência e de resiliência dos indivíduos e dos grupos mais vulneráveis” (Mendes, 2007:41).
Sabemos que, quanto maior for a vulnerabilidade de uma comunidade/lugar, mais exposta estará a sofrer perdas e danos em caso de acidente grave ou catástrofe. Nesta linha, o Estado não pode dispensar a protecção civil de proximidade que as Associações Humanitárias de Bombeiros, de emanação popular local representam, mesmo com dificuldades.
Risco
Na obra The Risk Society (A Sociedade do Risco) 1992, Ulrick Beck, autor a quem é atribuída a paternidade do conceito, os riscos são uma entidade omnipresente em qualquer actividade humana, embora apenas possam ser imaginados parcialmente, visto que ninguém consegue identificar todas as situações de risco possíveis (Areosa, 2007:1234)
Contudo, “o tipo de riscos que temos nas sociedades de hoje difere dos do passado, na medida em que
hoje eles são potencialmente ilimitados, seja geograficamente (na medida em que os perigos são globalizados, não se limitando ao seu espaço de origem – a sociedade de risco é mundial), seja em termos de tempo, seja ainda no alcance dos seus danos que se podem perpetuar para as próximas gerações. O risco atinge todos, sem distinção de classe, é democrático, é invisível, imprevisível, incalculável (as consequências desconhecidas indesejadas tornam-se uma força dominante na historia e na sociedade). (Silveirinha, 2007:13).
Os perigos são reais mas os riscos são construções sociais. Por outro lado, as incertezas que são o que constitui um risco, podem tornar-se visíveis quando são socialmente definidas pelo conhecimento ou por formas de processamento de conhecimento como a ciência, o
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sistema legal e os media. “O que escapa à percepção sensória só se torna socialmente disponível à
experiência nas imagens e relatos dos media. As imagens de esqueletos de árvores, de peixes infestados de vermes, de focas mortas (cujas imagens vivas ficaram gravadas nos corações humanos) condensam e concretizam o que não se compreende de outra forma na vida quotidiana” (Beck, 1995:100).
Vejamos de seguida algumas definições, em termos de enquadramento “legal”, do conceito de risco:
“a probabilidade de que um efeito específico ocorra dentro de um período, determinado ou em
circunstâncias determinadas”. (Decreto-Lei nº 164/2001 de 23 de Maio);
“a combinação da probabilidade e da(s) consequência(s) da ocorrência de um determinado acontecimento perigoso” (Norma Portuguesa 4379, 2001:7);
“a probabilidade do potencial danificador ser atingido nas condições de uso e/ou exposição,
bem como a possível amplitude do dano” (Comissão Europeia; 1996:11);
“sistema complexo de processos cuja modificação de funcionamento é susceptível de acarretar
prejuízos directos ou indirectos (perda de recursos) a uma dada população. (Antiga Lei de
Bases da Protecção Civil - Lei nº 113/91, de 29 de Agosto).
O conceito de Segurança é uma das palavras mais associadas ao risco na terminologia técnico-científica, outra é incerteza, que é uma das características do risco. A primeira designa uma situação que, progressivamente, tem vindo a ser considerada como um direito dos cidadãos. Este “direito” tem, contudo, uma particularidade singular: não pode ser absoluto nem, tão pouco, garantido.
Trata-se de um direito de expectativa no espaço e no tempo, só verificável “a posteriori”. Esta singularidade dificulta a discussão prática do conceito de segurança no âmbito das relações com o público, nomeadamente sempre que, em situações específicas, se coloca o problema de apreciar um estado ou nível de segurança, no presente ou no futuro.
Em cada situação, a segurança pressupõe a continuidade da existência do que nos rodeia, ou da realidade tal como é considerada no presente ou é prevista no futuro, sem perturbações que provoquem prejuízos ou danos relativamente significativos, de ordem material ou imaterial, incluindo a perda de vidas.
De uma forma integrada, o risco pretende caracterizar a possibilidade de ocorrência de perturbações que alterem o estado de segurança existente ou previsto e que provoquem os correspondentes danos.
No dizer de Lourenço (2003:90) “a noção de risco mais vulgarizada tem a ver com “o
perigo que se corre”, isto é, em linhas gerais, risco é a probabilidade da ocorrência de um perigo.
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de incêndio florestal traduz a probabilidade de deflagração de fogo, ou seja, consiste na possibilidade de ignição de combustível florestal, pelo que normalmente se fala em risco de deflagração de incêndio florestal. Rebelo (2001-241) personalidade académica incontornável do estudo da Teoria de Risco, referindo-se à tríade “risco-perigo-crise” em torno da qual se organiza a “teoria do risco”, assinala com um exemplo concreto e acessível a sequência hierárquica daqueles conceitos.
“Pensemos numa viagem por estrada. Sabemos dos riscos que corremos quando entramos num
automóvel – pode acontecer um acidente ou uma avaria, podemos adoecer… No entanto, só de vez em quando nos surge o sinal de perigo (…). Felizmente, a crise (que neste exemplo, será o acidente, a avaria ou a doença) é rara, embora gostássemos que nunca acontecesse”.(Rebelo, 2001:241).
Aliás, a maior parte de nós tem um sentimento intuitivo do que é o perigo e do que é o
risco e que estes são indesejáveis, embora inerentes à nossa vida diária. Porque rezamos? E
porque rezamos a Santa Bárbara?
De facto, apesar dos riscos financeiros de uma operação em bolsa, do risco de aceitação de um seguro pelas Companhias de Seguros, da probabilidade de mortes como consequência de um acidente numa central nuclear, do risco de cancro como resultado de emissões radioactivas, dos danos ambientais resultantes de certas actividades poderem originar definições aparentemente diferentes, existe, em todas elas, um conceito comum de um fenómeno mensurável chamado risco. Numa perspectiva mais global, a avaliação de ” risco” pode ser definida como o processo de estimar a probabilidade de ocorrência de um evento e da provável magnitude dos efeitos adversos para a saúde, segurança, ambiente ou economia, num determinado período de tempo. (Amaro, 2005:6)
Por outro lado, na avaliação e gestão de riscos, é comum olhar para uma determinada situação ou cenário e colocar os seguintes tipos de questão: O que pode correr mal e porquê? Qual será a probabilidade? Quais serão as consequências e o que poderemos fazer?
Resumindo, como bem assevera Rebelo (2005:301) “risco é uma palavra ligada inicialmente à
navegação marinha e utilizada com algumas variantes, desde o século XIII. Como quaisquer outros riscos, os riscos naturais relacionam-se com fenómenos potencialmente perigosos e com a presença do homem, daí falar-se em “hazards” e em vulnerabilidade. Mas há uma sequência na socialização do risco: o risco pode considerar-se omnipresente, embora nem todas as pessoas tenham consciência da sua presença; o perigo é já algo muito próximo de que se torna fundamental ter a percepção; a crise é a manifestação do risco sem qualquer possibilidade de controlo pelo homem”.
Independentemente das palavras utilizadas, prossegue o mesmo autor está, na prática, aceite por todos os que se dedicam a este tipo de estudos, que o risco é, então o somatório de
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algo que nada tem a ver com a vontade do homem (aleatório, acaso, causalidade ou perigosidade) com algo que resulta da presença directa ou indirecta do homem, a vulnerabilidade (Rebelo, 2001:242).
Em suma, o risco afigura-se como um conceito polissémico e pluridimensional que pode ser analisado a partir de diferentes disciplinas e configurando diversas unidades de estudo. É também um conceito descritivo e normativo, uma vez que define e estabelece, complementarmente, normas a seguir para o minimizar ou modificar no sentido desejado.
Perigo
Do ponto de vista legislativo pode ser definido como:
“a propriedade intrínseca de uma substância perigosa ou de uma situação física de poder pode
provocar danos de saúde humana e ou ao ambiente”. (Decreto-Lei nº 164/2001 de 23 de
Maio);
“fonte ou situação com um potencial para o dano, em termos de lesões ou ferimentos para o
corpo humano ou de danos para a saúde, para o património, para o ambiente do local de trabalho, ou uma combinação destes”. (Norma Portuguesa 4397, 2001:7).
Em suma, ao termo perigo corresponde um determinado fenómeno capaz de causar danos com gravidade, no local onde se produza. O perigo implica a presença do homem, que é o
protagonista central na definição dos perigos, mesmo naturais, pois é através da sua localização, das suas acções e percepções que um fenómeno natural se torna ou não perigoso (Lourenço, 2003:90).
Voltando ao exemplo de perigo de incêndio florestal, “o mesmo ocorre, numa situação de risco
máximo, pelas características da vegetação e pelas condições de tempo, se detecta uma coluna de fumo na floresta ou seja, franqueia-se um limiar e o perigo instala-se.” (Rebelo, 1994:25). Seguindo a hierarquia da
tríade - risco-perigo-crise- o risco (probabilidade) manifestou-se através da ingnição e passou a existir perigo de propagação de incêndio florestal. A crise instala-se quando ocorre uma situação anormal ou grave, correspondente à plena manifestação do risco ou seja, quando os incêndios não são controlados atempadamente e acabam por atingir grandes proporções. (Lourenço, 2003:91).
Crise
“Situação anormal e grave correspondente à plena manifestação do risco. Traduz-se pelo franqueamento dos limiares normais, ou seja, pela incapacidade de agir sobre os processos e pela incerteza absoluta sobre o desenvolvimento da crise e dos seus impactos” (Lourenço, 2003:91).
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incêndio nascente, controlar a fuga da matéria perigosa …) e, por consequência, quando não for possível evitar a plena manifestação do risco, quer seja acidente grave, quer se trate de catástrofe”
(Lourenço, 2008:124);
“Uma situação anormal resultante de uma ocorrência grave, de origem natural ou tecnológica, perante a qual a sociedade reconhece um perigo ou uma ameaça a bens muito importantes ou vitais, implicando a urgência de acções e o emprego de meios extraordinários, no sentido da salvaguarda desses bens e do restabelecimento da normalidade.” (Decreto-Lei nº 173 de 2004 de 21 de
Junho).
Gestão de Crises
Se nos debruçarmos sobre o processo de resposta por exemplo, a um incêndio, importa assinalar que não basta apagar o fogo para resolver o problema. Depois de apagar o incêndio é necessário limpar tudo, no mínimo repor os materiais e equipamentos destruídos dependendo da gravidade do incêndio, reconstruir alguns edifícios e outras infra-estruturas. Do ponto de vista operacional podemos considerar, assinala Lourenço (2003:97) que a gestão das crises se deve efectuar numa tripla perspectiva de gestão – pré, durante e pós desastre, configurando a atenuação dos efeitos de um previsível desastre, a resposta de urgência e a reabilitação.
Nos termos do já referido Decreto-Lei nº 173/2004, de 21 de Julho, o sistema de gestão de crises estrutura-se a três níveis: o da decisão constituído pelo Gabinete de Crise, de natureza eminentemente política; o da execução, ao nível dos ministérios envolvidos ou a envolver e o de apoio, garantido pelo Gabinete de Apoio, de características exclusivamente técnicas.
Bombeiros e termos relacionados
No quadro do novo regime jurídico dos corpos de bombeiros, aprovado pelo Decreto-Lei nº 247/2007 de 27 de Junho, adoptamos, para efeitos deste trabalho, as definições constantes do artigo 2º daquele diploma.
“a) «Área de actuação» a área geográfica predefinida, na qual um corpo de bombeiros opera
regularmente e ou é responsável pela primeira intervenção;
b) «Bombeiro» o indivíduo que, integrado de forma profissional ou voluntária num corpo de
bombeiros, tem por actividade cumprir as missões do corpo de bombeiros, nomeadamente a protecção de vidas humanas e bens em perigo, mediante a prevenção e extinção de incêndios, o socorro de feridos, doentes ou náufragos e a prestação de outros serviços previstos nos regulamentos internos e demais legislação aplicável;
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c) «Corpo de bombeiros» a unidade operacional, oficialmente homologada e tecnicamente
organizada, preparada e equipada para o cabal exercício das missões atribuídas pelo presente decreto-lei e demais legislação aplicável;
d) «Entidade detentora de corpo de bombeiros» a entidade pública ou privada que cria,
detém e mantém em actividade um corpo de bombeiros com observância do disposto no presente decreto-lei e demais legislação aplicável”.
Competência(s)
A noção de “competência(s)” ganhou, hoje, um lugar significativo nas diferentes esferas de actividades, como a economia, o emprego e a educação e a formação. Trata-se de um conceito polissémico, ainda pouco clarificado, surgindo, associado, nalguns casos, à noção de “qualificação”, “performance” e “atitude”. Noutros, aparece reduzida ao “saber-fazer” sem a detenção de um “diploma”, de uma “certificação” e de determinadas capacidades cognitivas. (Ferreira, 2004:24).
Outros autores, falam em competências “para insistir na necessidade de expressar os objectivos
em termos de condutas ou práticas observáveis” ou como “indicador de desempenho observado” (Perrenoud,
1999:19).
Por outro lado, confundem-se, muitas vezes, as noções de competência e de conhecimentos adquiridos através da formação, importando, por isso, relembrar que a competência não se resume a um saber, nem sequer a um saber fazer. De facto, a experiência demonstra que pessoas que possuam os conhecimentos e dominam as técnicas muitas vezes não as sabem utilizar devidamente em determinado contexto laboral/profissional.
É, portanto, necessário distinguir a noção de “competência” da de “conhecimentos adquiridos
através da formação”. Estes são os comportamentos e as capacidades que os indivíduos passam a
deter, depois de concluída a sua formação profissional. Ora, as competências existem quando os indivíduos que receberam a formação aplicam, eficazmente, e com conhecimento de causa, aquilo que aprenderam numa situação de trabalho/acção concreta. Logo, possuir capacidades e conhecimentos, não significa, necessariamente, ser-se competente.
“Uma competência é a aptidão de mobilizar, combinar e coordenar os recursos no quadro de um
determinado processo de acção, para atingir um resultado suficientemente predefinido para ser reconhecido e avaliado” (Teulier, 2002:23). Nesta linha, o lugar central da competência e a sua emergência é
no terreno privilegiado da acção/intervenção (fig. 7). Parafraseando Guy Le Boterf (1999) em “L‟ingénieri des compétences” (cit. em Sousa et al., 2006:143) poderíamos distinguir os seguintes tipos de conhecimentos e capacidade nas competências:
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Conhecimentos teóricos: que integram os conceitos, os conhecimentos disciplinares,
organizacionais e racionais e, ainda, conhecimentos técnicos sobre o contexto, processos, métodos e procedimentos;
Saberes-fazer, relativos à capacidade de executar, de realizar operações e de utilizar
instrumentos e aplicar métodos e procedimentos. Estes saberes-fazer têm um carácter operacional, de aplicação prática ou de operacionalização dos conhecimentos teóricos;
Saberes-fazer sociais e relacionais, relativos a atitudes e qualidades pessoais para agir e
interagir com os outros. Ou seja, a capacidade de cooperar com os outros;
Capacidades cognitivas, dizem respeito a operações intelectuais, que podem ser mais
simples (enumerar, comparar, definir, descrever) ou mais complexas (generalização indutiva, generalização construtiva, raciocínio analógico, raciocínio abstracto). Descrevem capacidades de combinação de saberes heterogéneos, de coordenação de acções para encontrar soluções e resolver problemas.
Fonte: adaptado de Sousa et al, 2006:143. Fig. 7 – Tipologia de Competências dos Bombeiros.
Em suma, utilizando a terminologia de Le Boterf (1999) ser bombeiro competente, implica “saber mobilizar”, em tempo oportuno, as capacidades ou conhecimentos que foram adquiridos através da formação (mas não necessariamente), ou, seja, um bombeiro pode possuir cursos de técnicas de salvamento e desencarceramento, ou de combate a incêndios florestais e não as saber utilizar no momento adequado/oportuno. Saber escolher “o que se faz e
o que não se faz”, saber estabelecer as prioridades na urgência é inerente à condição de “bombeiro competente” no socorro.
Conhecimentos teóricos e técnicos
Saberes-fazer sociais e relacionaisSaberes-fazer
Capacidades cognitivas Competências dos bombeiros Capacidade de cooperar/ Trabalho em equipa; Capacidade de comunicar (ouvir e falar). Planear/Organizar; Definir a estratégia de socorro. Utilizar a Tecnologia e os Processos; Operar e Regular. Analisar/Avaliar/Inovar; Resolver Problemas.
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Por outro lado, ser bombeiro competente “implica saber integrar” os múltiplos conhecimentos e saberes-fazer ou seja, possuir capacidades cognitivas. Para se ser competente é preciso saber organizar, seleccionar e integrar o que pode ser útil para se executar determinada actividade operacional, remediar uma disfunção ou levar um projecto a bom termo.
Por exemplo, ser bombeiro competente é saber utilizar o conhecimento ajustando-o à situação concreta da acção de socorro, o que implica “saber optar por” e “saber organizar” um conjunto coerente de capacidades e conhecimentos, a aplicar naquelas circunstâncias. E, finalmente, um “saber transferir”, ou seja, toda a competência digna dessa norma é transferível ou adaptável, não se limitando à execução de uma tarefa única repetitiva. Logo, o bombeiro competente além de bom executante é um profissional que, através das capacidades de assimilação e de integração cognitiva, faz evoluir a situação de trabalho na qual opera.
Todas estas características da competência são essenciais a um sistema de formação profissional dos bombeiros. Elas significam, nomeadamente, que a produção de competências e não apenas de conhecimentos incumbe, não só à Escola Nacional de Bombeiros, enquanto autoridade pedagógica da formação de bombeiros, mas também aos corpos de bombeiros, enquanto “casas-escolas”, por excelência, da formação básica inicial, bem como de produção e aplicação de competências.
Tal como o conceito de qualificação profissional (conceito em constante evolução conforme o patamar social e tecnológico em que se encontra a sociedade), também o conceito de competência, na linha de Le Boterf, está ainda em construção e não tem um suporte teórico consensual que permita definir concretamente os seus atributos. Assim, “a competência
situa-se claramente na intersecção de três campos: o campo do percurso para a sociabilização/biografia, o campo da experiência profissional e o campo da formação. As competências produzem-se e transformam-se nestes três campos” (Wittorski, 2002:38).
Para a nossa pesquisa, aceitamos que as competências dos bombeiros sejam constituídas de múltiplas disposições e recursos pessoais, que se combinam de diferentes maneiras e em permanência, para se adaptarem aos constrangimentos das situações profissionais de uma profissão de alto risco.
Finalmente, é necessário ter em consideração que, embora o conceito de competências tenha vindo a ser usado para referir as características individuais, existem autores, entre os quais Le Boterf (2001), para quem as competências comportam duas dimensões: a individual e a organizacional.
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“As competências organizacionais são construídas a partir da história da empresa, da sua cultura, do
seu sistema de valores, da combinação de saberes individuais e colectivos, dos métodos de gestão e desenvolvimento das pessoas, das tecnologias existentes e dos activos materiais e financeiros”. (Sousa et al;
2006:142).
Repercutindo esta definição na análise das organizações dos bombeiros, (que não constituem uma realidade homogénea), tais competências distintivas, aparecem reflectidas na visão da organização, nos valores, atitudes e hábitos de trabalho partilhados pelos elementos (bombeiros) que fazem parte da organização.
Assim, alguns corpos de bombeiros, como “organizações aprendentes” são detentores das competências nucleares para a missão e, além disso, definem valores e prioridades organizacionais no sentido de melhorar continuamente as “performances” de socorro, em detrimento de outras cuja cultura organizacional se concretiza pela “apatia e anomia
organizacionais” e manutenção do “status quo”, com défices aos vários níveis da intervenção
operacional.
Acidente Grave e Catástrofe
A título de exemplo, um acidente grave pode ter origem involuntária, como um derrame