Embora desde 1965 o orçamento da União já se apresentasse classificado por funções e subfunções, o orçamento-programa teve seus princípios claramente delineados e estatuídos quando da assinatura do decreto-lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, que disciplinou os aspectos orçamentários, referindo-se expressamente ao orçamento-programa. Posteriormente,
o decreto n° 71.3253, de 9 de novembro de 1972, dispondo sobre a criação do Sistema de Planejamento Federal, que integrou os sistemas de planejamento, orçamento e modernização administrativa, veio consolidar a implantação do orçamento-programa no país.
Mais recentemente, a matéria está representada mediante as normas contidas nas seguintes portarias: n° 9, de 28 de janeiro de 1974, emitida pela Secretaria d Planejamento; n° 4, de 12 de março de 1975, e n° 25, de 14 de junho de 1976, expedidas pela Secretaria de Orçamento e Finanças da citada Secretaria de Planejamento.
Do ponto de vista constitucional, cabe ao Congresso Nacional votar o orçamento anual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual da União (Constituição, art. 48, inciso II). O orçamento fixa as despesas e prevê ou estima as receitas que devem cobri-las, de acordo com a carga tributária já autorizada em outras leis; quanto às despesas, o orçamento estabelece o máximo, que só por lei pode ser alterado. Já, com relação às receitas, a lei orçamentária apenas faz as estimativas estabelecendo um quantitativo, que pode ser excedido, desde que nos termos das leis que instituíram e autorizaram tais arrecadações.
A Lei Maior, na seção II - Dos Orçamentos, art. 165, estabelece que “leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais”. O parágrafo primeiro desse artigo diz que “a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Cabe ressaltar ainda que o parágrafo 8 o, do art. 165, estabelece que “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei”.
Em 17 de março de 1964, foi aprovada a lei que veio consolidar no Brasil, para os níveis federal, estadual e municipal, a estrutura econômica das contas, estatuindo normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Côre (1975), estudando o conteúdo dessa lei, salienta que “representou um verdadeiro ponto de inflexão na trajetória da função orçamentária no Brasil”.
Machado (1977), ao observar os seus fundamentos legais, é de parecer de que essa lei não pode ser considerada propriamente uma lei de orçamento por programas, como alguns técnicos a julgam, pois, apesar de ter dividido a programação governamental em dois tipos de contas - corrente e de capital - na prática, o que houve foi uma excessiva “preocupação em condicionar as despesas à classificação das receitas como também uma extrema vinculação das primeiras às segundas”.
A validade dessa argumentação pode ser atestada logo no art. Io da citada lei, quando assim se expressa: “Art. Io - Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no artigo 5o, inciso XV, letra b, da Constituição federal”.
Percebe-se, assim, que a preocupação inicial da lei em causa foi de agrupar o orçamento e a contabilidade num único sistema de controle. Com efeito, Machado Jr. & Reis (1986), evidenciando o pensamento de alguns estudiosos da matéria, que consideram o “orçamento ligado intrinsecamente ao planejamento”, têm posição firmada de que o
orçamento não pode aparecer como um subproduto do planejamento nem da contabilidade. Na prática, deve operar como a ferramenta de ligação entre os sistemas de planejamento e de finanças. Com isso, toma possível a operacionalização dos planos, porque os monetariza, isto é, coloca os planos em função dos recursos financeiros disponíveis. E assim que o
orçámento fa z com que o planejador tenha os pés no chão, em face das disponibilidades dos recursos financeiros.
Entende-se, pois, que o objetivo maior da lei n° 4.320/64 está contido em seu art. 2o: “Art. 2o - A Lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar á política econômico-fmanceira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidades, universidades e anualidade”.
Através do parágrafo 2o do artigo supracitado, esse diploma legal estabelece que acompanharão a lei de orçamento, entre outros quadros: “III - quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços”.
Ainda no que diz respeito ao art. Io da lei em questão, quando se verifica que é dada ênfase especial ao controle em detrimento da programação orçamentária, percebe-se claramente que o aludido diploma legal não guarda consistência com a teoria do orçamento- programa. A razão de tal evidência liga-se ao fato de que a preocupação principal é envolver o controle dos meios, ao passo que, com a técnica do orçamento-programa, a preocupação principal é alcançar os fins, figurando o controle dos meios em segundo plano, pelo menos teoricamente.
Independentemente de ser ou não a lei n° 4.320/64 aplicável à técnica de orçamento- programa, tem-se notícia de que a menção expressa a esse instrumento de trabalho como técnica orçamentária a ser utilizada pelo governo federal somente ocorreu com o advento do decreto-lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelecendo diretrizes para a Reforma Administrativa, etc.
A utilidade da técnica de orçamento-programa pode ser evidenciada quando se atenta para as palavras de Machado (1986), que diz: “Uma das boas idéias surgidas com o orçamento econômico foi, sem dúvida, a da programação a longo e médio prazos, resultando
no Brasil, por disposição do Decreto-Lei n° 200/67, a exigência do orçamento plurianual de investimentos, a seguir consagrado na Constituição política e regulamentada pela lei federal”. Em verdade, acrescenta ainda o autor, a programação a qualquer prazo resulta do próprio conceito de orçamento por programas, pois não se poderia conceber esse tipo de orçamento sem uma programação física adequada, uma vez que ele estabelece, melhor do que qualquer outra ferramenta administrativa, a ligação entre a programação física indispensável aos objetivos a alcançar e a programação financeira de que resulta a expressão monetária da primeira.
Em seu art. 7o, esse dispositivo estabelece que “a ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional”, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: “a - plano geral de Governo; b - programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c - orçamento- programa anual; d - programação financeira de desembolso”.
Paixão (1977), raciocinando sobre o processo orçamentário brasileiro, salienta que a técnica de orçamento-programa adotado pelo governo federal a partir de 1967 constitui uma etapa marcante no aperfeiçoamento do processo orçamentário brasileiro. Consubstanciando essa assertiva, encontra-se no art. 16 do documento em análise : “Art. 16 - Em cada ano será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.
Para que o orçamento pudesse, efetivamente, atingir esse objetivo de “execução coordenada”, o decreto-lei n° 200/67 instituiu o Sistema de Planejamento e Orçamento, que possibilitou notável racionalização do processo orçamentário.
O decreto n° 71.353/72, que dispõe sobre o Sistema de Planejamento Federal, no seu art. Io, evidencia que as “atividades de Planejamento, Orçamento e Modernização da Administração Federal ficam integradas no sistema de Planejamento que trata este decreto”. O art. 2o estabelece que são objetivos do Sistema de Planejamento os seguintes:
/ - coordenar a elaboração dos planos e programas gerais do Governo e
promover a integração dos planos regionais e setoriais; II - acompanhar a execução desse planos e programas;
III - assegurar, mediante normas e procedimentos orçamentários, a aplicação de critérios técnicos, econômicos e administrativos para o estabelecimento de prioridades entre as atividades governamentais;
TV - modernizar as estruturas e procedimentos da Administração Federal objetivando seu contínuo aperfeiçoamento e maior eficiência na execução dos programas do Governo;
V - estabelecer fluxos permanentes de informação entre as unidades componentes do Sistema, a fim de facilitar os processos de decisão e coordenação das atividades governamentais.
Por último, o art. 3o determina que a integração do Sistema de Planejamento é composta por “todos os órgãos da Administração Direta e Indireta incumbidos, especificamente, de atividades de planejamento, orçamento e modernização administrativa”.