Internet Control Message Protocol -- ICMP

No que concerne à comunicação pública do Estado relacionada aos empreendimentos hidroelétricos, a pesquisa de Locatelli (2011)19 _{se destaca, por ter} examinado esse processo na implementação de uma usina na Foz do Chapecó, no Rio Uruguai. O autor observa que o Estado procedeu de forma heterogênea em suas diferentes dimensões.

Sem qualquer poder sobre o processo, os governos e as assembleias legislativas estaduais, prefeituras e câmaras de vereadores tenderam preferencialmente – a despeito de vozes contrárias, sobretudo nos legislativos – a comportar-se como atores preocupados em canalizar demandas ao governo federal e ao concessionário, de modo a obterem o maior benefício possível para grupos específicos e seus estados e municípios em troca do apoio à obra (LOCATELLI, 2011, p. 373).

No que se refere ao papel do Estado na construção da usina e nos usos que fez da comunicação pública, o pesquisador ressalta que a posição adotada:

se assentou em uma matriz desenvolvimentista, que sempre viu a obra como positiva, a despeito de seus impactos locais: naturalizou e dissolveu as perdas socioambientais provocadas pela usina em nome do desenvolvimento nacional e das compensações e ganhos econômicos regionais. Ao distanciamento político e administrativo correspondeu um distanciamento comunicativo: durante os quatro anos da obra, a comunicação do Estado foi episódica e se deu majoritariamente por meio de releases destinados à imprensa (LOCATELLI, 2011, p. 374).

19 _{É importante ressaltar que o processo analisado na tese de Locatelli (2011) é da instalação de uma} grande usina hidroelétrica, e não de um empreendimento de menor porte, como é o caso do objetivo de estudo desta dissertação.

Outro aspecto salientado nessa pesquisa é que o acesso aos documentos do Ibama estava restrito, ou que estes eram inacessíveis aos cidadãos no momento da tomada de decisão. Esses registros, contudo, são essenciais para a compreensão dos trâmites, de suas consequências no processo de negociação. Apoiado nesse levantamento, o pesquisador conclui que houve uma preferência do Estado por uma comunicação “de visibilidade restrita, ausência de discussão e accountability superficial e funcional, ligada aos atos administrativos de cada organização, e não aos conteúdos das temáticas em que estava envolvida” (LOCATELLI, 2011, p. 373).

Locatelli (2011) reconhece ainda uma assimetria, na comunicação naquele processo, que favoreceu a concessionária. Justifica essa diferença pelo deslocamento das questões referentes à concessão pública para a esfera privada.

Nos modelos do setor elétrico configurados após 1994, a maior parte das situações que afetam o cidadão migra do sistema estatal e da esfera de decisão política para o sistema de mercado, sem levar consigo os requisitos inerentes a um bem público, tais como a transparência, a accountability e a participação. Além da adoção abrupta da lógica privada sobre o que antes era público, quando o Estado geria diretamente os empreendimentos a esfera civil tinha desenvolvido meios, mesmo que insuficientes e ineficientes, para que seus fluxos de opiniões e decisões atingissem a esfera pública e a esfera de decisão política. No limite, na situação estudada, observou-se que em alguns casos não havia a quem ou a que recorrer, pois, mesmo em situação de conflito físico e moral, o sistema estatal e a esfera da decisão política (que concebeu o processo e concedeu legitimidade ao concessionário privado) afirmavam que nada podiam fazer e tendiam a atuar apenas como mediadores, sendo que em geral a moeda de compensação eram benefícios de outras políticas públicas (LOCATELLI, 2011, p. 376).

Assim, o autor identifica uma mudança no papel do Estado e a insuficiência de legislação sobre as características da comunicação, derivadas de uma concessão pública: “as diferentes potências e sentidos da comunicação dos atores analisados parecem proporcionais aos poderes (políticos, econômicos, cognitivos, etc.) que elas efetivamente têm nas questões em disputa” (LOCATELLI, 2011, p. 376). Consequentemente a comunicação foi expressão e instrumento de poder.

No que se refere ao Estado, Locatelli (2011) observa que a dimensão do poder de decisão está centralizada na esfera federal.

Ocorre que o governo federal se distanciou do processo; assumiu um papel de fixador das regras gerais (econômicas, sociais e ambientais), instrumentalizou seus órgãos como gestores e árbitros e transferiu para o empreendedor-concessionário as questões executivas, que afetam diretamente a população atingida. Ao adotar uma posição ambígua e se abster dos conflitos cotidianos (que passaram então para a esfera privada ou se transformaram em processos judiciais), o Estado tornou-se mais uma instituição gerencial-defensiva, repassando a tarefa empreendedora-ofensiva

(a face geradora de conflitos e construtora dos consensos) ao mercado, executada pelos interesses privados-estatais (LOCATELLI, 2011, p. 377).

Com essa dinâmica, a tomada de decisão passa à empresa, já que esta possui: o poder político para definir o entendimento e a aplicação da legislação; o poder econômico relacionado às indenizações; o poder social, pela capacidade de ditar, em grande medida, o modelo da nova sociedade local; e o poder simbólico-cognitivo, pela produção e difusão de um discurso específico sobre a situação.

O pesquisador constata, por fim, que na relação entre visibilidade pública e esfera pública o Estado e o concessionário não tiveram o debate público como referencial. Desse modo, a formação de espaços institucionalizados foi inibida e, quando existentes, suas formas e regras tenderem a ser controladas. Contudo, como a visibilidade de temas não debatidos podia gerar pressão da sociedade civil, tornou- se muito importante poder controlar a visibilidade da quantidade e a intensidade das temáticas.

A comunicação torna-se, então, elemento central e constitutivo das negociações sobre o espaço a ser ocupado pelas barragens e fatos estratégicos nas relações entre moradores, entidades de representação, organizações, empresas e órgãos governamentais. Do ponto de vista da produção e do uso da comunicação pelos atores envolvidos nas disputas, isto requer a superação de entendimento legal-funcional de que a comunicação é estanque, um instrumento em separado nos processos sociais e, simultaneamente, causa, meio e solução de conflitos sociais que emergem, tal como transparece na visão de agências multilaterais e do próprio Estado. (LOCATELLI, 2011, p. 382)

É preciso lembrar, porém, que essa dinâmica se refere à instalação de uma grande usina com potência de 855 MW e com obrigação legal de audiência pública. Por isso, difere da situação que será analisada a seguir, que diz respeito à implementação de empreendimentos menores, cuja proposta de execução nem sempre gera a obrigatoriedade de audiência pública.

6. OS MOVIMENTOS DE OPOSIÇÃO À CONSTRUÇÃO DE EMPREENDIMENTO