Não é possível desconsiderar as dificuldades para elaborar um modelo de comunicação pública para os países que, como o Brasil, possuem diversidades culturais e uma grande parte da população vivendo na pobreza, sem acesso a condições de vida digna. Contudo, trata-se de uma exigência constitucional e um requisito da democracia que as ações do governo sejam de fato conhecidas pela população.
Haswanni (2013, p.164) coloca que a situação de pobreza agrava o quadro da falta de informação e comunicação – “porque não há acesso, porque as informações não são oferecidas
ou porque se oferecidas não são compreendidas pelas pessoas, seja na interpretação da mensagem, seja na valoração de seu conteúdo”.
É necessário levar em consideração os meios de transmissão das mensagens, sua clareza, veracidade.
Mesmo quando oferecidas as informações, é preciso evitar distorções ou reducionismos que visam escamotear a verdade ou reduzir o debate.111 Isso ocorre quando os emissores fornecem ao público apenas versões dos fatos no que tange à parte que lhes interessa, deixando de abordar ou esclarecer todas as nuances dos fatos.
4.3.1 O desvirtuamento da comunicação pública
A comunicação pública pode ser vista como propaganda das ações realizadas. Considerando as dificuldades de gerir a administração, o fato de que não é possível resolver em um mandato problemas que vem de longo tempo, muitas vezes existe uma tendência dos gestores em utilizar os meios de comunicação do governo para promover uma defesa das ações do governante em face dos ataques que podem ser promovidos por opositores através de redes particulares de comunicação, o que a acaba por desvirtuar a comunicação governamental..
De acordo com Sant’Anna (2002, 75), a propaganda compreende “a ideia de implantar, de incluir uma ideia, uma crença, na mente alheia”. Para Sampaio (1997, p. 11), a propaganda é a “manipulação planejada da comunicação visando, pela persuasão, promover comportamentos em benefício de quem a utiliza.”
Esse desvirtuamento pode ser evitado, com a organização de uma política de comunicação com planejamento de longo prazo, recursos técnicos e profissionais adequados, e principalmente o afastamento das interferências políticas (Haswanni,2013, p.166)
A disseminação das ideias em uma democracia no que respeita aos interesses do Estado pode se dar: a) através da propaganda partidária ou eleitoral; e b) através da propaganda dos órgãos públicos, ou seja, a propaganda governamental.
Contudo, possibilitar às pessoas distinguir o que é a propaganda com finalidade eleitoral e o que é a propaganda dos órgãos públicos é importante para o aprimoramento da cultura política e para o debate das soluções possíveis a depender da linha política que se adote.
111 Habermas fala em comunicação distorcida quando ocorrem desvios no modelo de ação comunicativa pura. Também de forma semelhante Paulo Freire fala em palavra falsa quando o pensamento –linguagem está dissociado da ação.
Costa (2016) e Matos (2012), em seus trabalhos, apontam a trajetória da propaganda governamental no Brasil após a redemocratização112, evidenciando que o instrumento ainda vem sendo utilizado para reforçar a marca do governo, tendo pouco enfoque na educação e orientação social. Busca-se uma modelagem do consenso popular em detrimento de um processo de educação crítica para a cidadania.
O acesso à moradia pela população, por exemplo, é um direito social que pode ser efetivado de diversas formas, o que implica na construção de políticas distintas a partir das escolhas tomadas. A propaganda governamental, neste caso, pode servir para esclarecer as prioridades da gestão pública e os motivos pelos quais se incentiva este ou aquele setor. Trata- se de um posicionamento ativo do poder público que pode fomentar o debate político dentro dos limites prescritos na Constituição para a propaganda governamental.
No Brasil, o §1º do artigo 37 da Constituição disciplina a direção do conteúdo da propaganda governamental justamente para evitar seu desvirtuamento em prol do governante. De acordo com o texto, esta , deverá “ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”.
Para Soares (2007), a publicidade governamental se enquadra em quatro possibilidades: a) publicidade obrigatória, ou seja, aquela imposta por lei, como por exemplo as que determinam a publicação de editais de licitação (Lei 8.666/93) e dos relatórios de gestão financeira (LC 101/2000); b) publicidade proibida, quando relativa a intimidade das pessoas (ex: processos judiciais que tramitam em segredo de justiça para resguardar a intimidade e dignidade das pessoas envolvidas), ou de segurança nacional; c) publicidade desnecessária quando refere-se a fato de interesse restrito do qual os interessados já tomaram conhecimento; d) publicidade autorizada quando o uso de persuasão é possível dentro dos estritos limites da
112 De acordo com os autores, durante o governo de José Sarney, nos anos de 1985 e 1986, foram poucas as propagandas e a imagem do Estado era, predominantemente paternalista, capaz de impor um regime de bem- estar social, sendo o Presidente apontado como representante do “novo Brasil”. Após o fracasso do Plano cruzado, as campanhas intensificam-se na busca da popularidade, pedindo o engajamento da sociedade na luta para não perder as conquistas recentes. No Governo de Fernando Collor de Mello, a propaganda estava centrada na figura do Presidente e seus ministros. Há exposição forte das ideias de modernidade, progresso, privatizações, combate à inflação, abandono do protecionismo, internacionalização. Durante o governo de Itamar Franco, a ênfase estava na adoção de um “estilo de brasilidade com destaque para o nacionalismo, a emotividade e resistência ao capital externo. Os slogans da época falavam em “Brasil de todos” e “Força Brasil”. Na gestão de Fernando Henrique Cardoso, há ênfase na propaganda sobre a moeda forte e o fim da inflação. As campanhas destinam-se à conscientização da população para novos valores comportamentais, que poderia garantir melhoria da qualidade de vida. No governo de Luiz Inácio Lula da Silva, se aprimorou o marketing com a imagem pessoal do Presidente. Além disso, foram veiculadas propagandas sobre desarmamento, Prouni, Pro-jovem; Trabalho e renda; computador para todos. O slogan da época era “Onde tem essa marca tem governo federal” (COSTA, 2016).
lei, quais sejam o de educar e informar. O autor salienta que não é razoável utilizar a propaganda governamental para prestar contas da gestão, pois, neste caso, o ideal é o uso de publicações sem caráter persuasivo, que teriam por objetivo disseminar as boas qualidades da gestão, escamoteando ou reduzindo seus defeitos. (SOARES, 2005).
De acordo com a Instrução Normativa n. 05-2011 da Secretaria de Comunicação Social113, a publicidade governamental pode ser classificada em: a) publicidade legal, quando se realiza por obediência às prescrições legais; b) publicidade institucional, quando tem por objetivo divulgar informações sobre atos, obras e programas governamentais; c) publicidade mercadológica, quando se destina a lançar, modificar ou reposicionar produtos ou serviços de empresas ligadas ou controladas pelo governo federal; e, d) publicidade de utilidade pública, quando tem por objetivo orientar, avisar ou prevenir a população com vistas a adotar determinado procedimento.
Gabardo e Salgado (2012, p.154-155) ressaltam que, realizada na conformidade do texto constitucional, propaganda institucional deve ser “útil ao exercício da cidadania, qualificada e economicamente proporcional”114 Caso contrário, nada mais é que “uma farsa institucional rotineiramente paga pelos cofres públicos”. Concluem que, revisando as estratégias de propaganda institucional dos governos pós militares, verifica-se que a maioria das propagandas governamentais foi utilizada para impor a marca dos governantes, seus valores e preferencias, sem atentar para o interesse público das matérias veiculadas (GABARDO; SALGADO, 2012, p. 167).
Desse modo, é necessário ter especial cuidado no que se refere à propaganda de órgãos públicos, justamente em razão da característica intrínseca deste instrumento que é a persuasão que, evidentemente, pode ser utilizada para informar a população sobre as formas de proteção contra o mosquito da dengue, mas também pode servir à manipulação da opinião pública de forma subliminar, na medida em que a propaganda se utiliza da comunicação como também de outras ciências, como a psicologia, a sociologia, a estatística, de forma que a arte, as cores, a música entre outros elementos se combinem para a produção do efeito desejado. Este efeito, segundo Ferrés (1998, p. 40), pode ser racional, quando convence pelos argumentos e informações apresentadas, como também emocional, quando atua no subconsciente, provocando reações que não passam pelo lado racional.
113 O texto integral da instrução normativa pode ser encontrado em: http://www.secom.gov.br/orientacoes- gerais/publicidade/2011-in-05-conceito-de-acoes-de-comunicacao.pdf
114 Os autores apontam que sem esses requisitos a propaganda torna-se ineficiente e dão o exemplo das propagandas que apresentam o número de obras públicas realizadas, pois não há informação sobre a qualidade e nem sobre o cumprimento de metas ou programas propostos. (GABARDO; SALGADO, 2012, p. 154).
Matos (2012, p.56) traz que os governos têm reduzido a comunicação pública a seus aspectos secundários entendendo-a como propaganda, publicidade institucional, marketing.115 Soares (2012) também expressa sua preocupação com o uso da propaganda governamental, com o intuito de fortalecer o grupo governista degenerando, desta forma a democracia.
São relevantes os gastos feitos em publicidade pelo Governo de qualquer das esferas, muitas vezes desperdiçados sem que qualquer mensagem efetivamente direcionada à melhora das condições de vida do cidadão venha ser divulgada. A propaganda governamental neste caso, é elemento que se alia ao uso da força para a manutenção do governo. Serve apenas para reforçar a imagem do governante ou de uma corrente política, prática muito utilizada nos governos totalitários, e que não se coaduna com a democracia.
A comunicação governamental tem assumido, pois, muitas vezes, a natureza publicitária, com o uso de divulgação de ações através da grande mídia. Na área da saúde, em razão das questões inerentes a prevenção de epidemias, é possível observar a propaganda de caráter educativo.
No que se refere à forma de apresentação, verifica-se que a utilização de estratégias de comunicação do setor privado ainda tem sido a tônica nas propagandas governamentais.116 Essa estratégia colabora para qualificar o cidadão como cliente, na medida em que é saturado de frases de efeito que visam promover a imagem dos governantes e tentar demonstrar que tudo está sendo realizado da forma mais eficiente e adequada ao interesse público, tentando incutir a ideia de mundo maravilhoso ao alcance de todos. Ao mesmo tempo, os noticiários estão repletos de notícias sobre falta de atendimento nos hospitais, falta de remédios, baixa qualidade no ensino, dificuldades de acesso a benefícios sociais, estradas inadequadas, transporte insuficiente, o que provoca um desestímulo do cidadão pelos atos de gestão.117
115 A autora relembra que Vargas instituiu o Departamento de Imprensa e propaganda; Médici, a Assessoria especial de relações públicas (AERP) vinculada ao Gabinete Militar; Figueiredo criou a Secretaria de Comunicação (ainda hoje existente), e FHC, em 1997, o Plano de Comunicação Institucional, todavia, em todos estes casos pouca ou nenhuma comunicação pública foi realizada pela falta de uma diretriz nacional na área, ao contrário da importância dada ao assunto em outros países na América e Europa. MATOS, 2012, p.56). 116 Para Bucci (2008, p.74), “uma coisa é a informação que ele tem como dever tornar disponível; outra distinta é
a publicidade de governo, que, sem prejuízo da verdade e do dever de impessoalidade, disputa a atenção da opinião pública com técnicas para seduzir a plateia e captar-lhe primeiro a simpatia e depois a confiança. Kunsch (2007, p.59-77), neste mesmo sentido, ressalta que o poder público subestima o potencial de relações públicas, priorizando a propaganda e a assessoria de imprensa, deixando de realizar ações comunicativas proativas e empreendedoras, com vista ao desenvolvimento integral da sociedade.
117 Dallari (1991, p.247) entende que “não é razoável que os assuntos administrativos cheguem ou não cheguem ao conhecimento do povo na dependência do interesse ou da boa vontade da imprensa. A política tem demonstrado que na quase totalidade dos casos, a administração pública só é notícia em seus aspectos patológicos ou quando não funciona. Isso tem um terrível e grave efeito deletério: como o cidadão comum recebe apenas notícias negativas a respeito das instituições públicas, acaba tendendo a descrer de todo e qualquer governante, de seus representantes eleitos, da administração pública em gral, dos poderes constituídos e, por último das instituições democráticas.”.
De fato, a propaganda governamental no Governo Federal reiteradamente anuncia o governante como o bom gestor, ressaltando os bons resultados e escamoteando as falhas, com poucos informes efetivos sobre as formas de acesso da população aos direitos previstos pela legislação. Trata-se de um reforço ao paternalismo e da falta de interesse em fomentar debates sobre os problemas nacionais. Por via de consequência esse modelo acaba por se repetir nas demais esferas de governo.