A normatização da segurança privada no Brasil teve início no período ditatorial, com o principal objetivo de servir à segurança nacional, focando o controle de assaltos terroristas a bancos. Em 21 de outubro de 1969, foi promulgado o Decreto Federal nº 1.034, que estabeleceu a obrigatoriedade de serviços de segurança privada nas instituições financeiras, particularmente nos bancos384. Desde então, podem ser identificadas três fases de normatização da segurança privada
no país: entre 1969 e 1983; de 1983 a 1995; e deste último ano até a atualidade.
A primeira fase definiu muito vagamente a forma dos serviços de segurança privada e estabeleceu aos Estados, por meio das Secretarias de Segurança Pública e dos chefes das polícias civis, a responsabilidade pela fiscalização e controle dos serviços nas suas áreas e às polícias civis a função de fornecer instrução e testar as capacidades dos vigilantes. Entre 1969 e 1983, o Banco Central era responsável por fiscalizar a segurança bancária, o Ministério do Exército responsável pelo controle de armas e as Secretarias de Segurança de cada Estado, com relativa autonomia, criavam suas próprias normas para regular o funcionamento das empresas. Todavia, é patente que essa fiscalização se operava de maneira muito precária, seja em função desta fragmentação de
383 Cfr. Lei n. 34/2013, artigos 14, 15 e 16.
384 Cfr. CALDEIRA, Teresa Pires do Rio. Cidade de muros – crime, segregação e cidadania em São Paulo. São
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responsabilidades, como também pela falta de aparato próprio e eficiente pelos órgãos responsáveis385.
Em 1983, dando início à segunda fase, foi aprovada a Lei Federal nº 7.102, que até hoje é a que regulamenta o setor e traz definições mais detalhadas sobre os serviços. A Lei 7.102 transferiu o treinamento dos vigilantes da polícia para o setor privado e o controle dos serviços e empresas de segurança privada das secretarias de segurança pública estaduais e da polícia civil para o Ministério da Justiça e para a Polícia Federal. A lei também regulamentou o porte de armas pelos vigilantes. No entanto, a promulgação dessa lei não resolveu, e tampouco esclareceu, todos os pontos relevantes para setor, tendo sua regulamentação demorado quase seis meses para ser expedida, qual seja, Decreto nº 89.056/83386.
A terceira fase é marcada pela alteração da Lei Federal nº 7.102/83, por meio das Leis Federais nº 8.863/94 e nº 9.017/95. Houve ampliação da definição de segurança privada, com inclusão dos serviços de segurança orgânica, criação de requisitos mínimos para as empresas e contratantes, e transferência exclusivamente para a Polícia Federal, da responsabilidade de fiscalizar e controlar a segurança privada387.
A Lei 7.102, de 1983, foi criada, originalmente, para regulamentar a segurança em estabelecimentos financeiros e normatizar a constituição e funcionamento de empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de transporte de valore. Pelos dispositivos legais, é possível perceber que os artigos são concebidos, tendo, como referência, a segurança do ambiente das organizações financeiras. O conteúdo da lei privilegia a regulamentação dos sistemas internos de controle de vigilância dessas instituições, delibera sobre os requisitos operacionais para o transporte de numerários e reitera as sanções aos estabelecimentos financeiros que não cumprirem as determinações indicadas388.
Na aludida lei, a segurança privada é apresentada como subsidiária e complementar à segurança pública, estando suas atividades sujeitas à regulação, controle e fiscalização pelo
385 Cfr. HERINGER, Rosana Rodrigues. A indústria da segurança privada no rio de janeiro. Dissertação de
Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Sociologia. Rio de Janeiro, Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), 1992, fl. 37.
386 Cfr. Lei no 7.102/83 c/c Decreto nº 89.056/83. 387 Cfr. Leis no 8.863/94 e nº 9.017/95.
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Departamento de Polícia Federal, ligado ao Ministério da Justiça. A atividade de segurança, por sua vez, desdobra-se entre os segmentos de: a) vigilância patrimonial (preservação de bens e patrimônio e prevenção de riscos decorrentes de ações criminosas); b) segurança orgânica (empresas que, ao invés de contratar serviços especializados das empresas de proteção constituem seus próprios organismos de segurança); c) segurança pessoal (acompanhamento e proteção de empresários, políticos, executivos etc.); d) curso de formação (treinamento e qualificação de vigilantes); e) escolta armada (acompanhamento motorizado armado) e; f) transporte de valores. Dentre tais atividades, sem dúvidas, as que suscitam maior interesse, em função de sua utilização intensiva, são as duas primeiras389.
Dessa forma, é possível extrair alguns postulados gerais para o desenvolvimento da atividade de segurança privada no Brasil: a) subsidiariedade, que pressupõe a primazia das forças e instituições de segurança pública, cuja competência é expressamente instituída na Constituição Federal de 1988 (CF/88), devendo a segurança privada intervir em setores periféricos da vida social ou âmbitos que não podem ser garantidos por uma atuação estatal; b) tipicidade, que resulta de sua enumeração expressa, figurando como consectário do caráter supletivo do mercado de segurança; c) não usurpação de poderes públicos, que se concretiza na proibição da prática de atos cuja competência tenha sido outorgada, legal ou constitucionalmente, a alguma autoridade pública (especialmente as policiais e as judiciárias); d) preventividade, o que realça a vocação preventiva da atividade de segurança privada, especialmente quando mobilizada para a regulação e controle do acesso e; e) proporcionalidade, mensurada em suas perspectivas de necessidade e adequação quanto às medidas encetadas390.
A natureza subsidiária da atividade de segurança privada figura, incontestavelmente, como uma importante linha divisora frente aos encargos de segurança pública assumidos pelo Estado. A segurança pública tem por finalidade a proteção “da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, além de expressar o exercício da autoridade pública no campo do poder de polícia, figurando como uma das principais vertentes da polícia administrativa, denominada na doutrina como polícia de manutenção da ordem pública. São suas características principais: a) a garantia
389 Cfr. Lei no 7.102/83.
390 Cfr. MARINS, Vinicius. Contratação de serviços de segurança privada pela administração pública: uma
análise à luz da moderna privatização de poderes administrativos. Disponível em: http://revista1.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/854.pdf.
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do valor da convivência pacífica e harmoniosa, que exclui a violência das relações sociais; b) a pertença (ou pertinência) originária ao Estado, a quem o Texto Constitucional e a tradição política ocidental entregaram o monopólio do uso da força na sociedade e; c) a garantia da ordem pública, contra a ação de seus perturbadores, por meio do exercício do poder de polícia pela Administração391.
Já os serviços de segurança privada têm o seu escopo jungido à proteção de direitos eminentemente subjetivos e particulares, tais como a vida, a liberdade, o patrimônio e a incolumidade física, constituindo-se como manifestação organizada da autotutela de direitos fundamentais. Nesses casos, é encargo inafastável do Estado-legislador, no seio de seu monopólio de regulação do emprego da força, qual seja um monopólio com caráter taxativo e absoluto, nos termos da CF/1988, definir os termos efetivo e concretos em que tal exercício privado da força se desdobrará.
Além das leis citadas, em 28 de agosto de 2006 foi publicada a Portaria nº 387/2006, pelo Departamento da Polícia Federal do Ministério da Justiça, que traz outras alterações, mas que, principalmente, busca consolidar a legislação sobre o setor, esparsa e desorganizada. Era uma norma muito completa e que continha todas as informações relevantes sobre a segurança privada no país, desde a conceituação dos serviços, até as penalidades, procedimentos variados, definição dos vigilantes e dos requisitos específicos para cada modalidade de atividade392.
A portaria acima foi revogada pela Portaria nº 3.233/2012, que disciplina, em todo o território nacional brasileiro, as atividades de segurança privada, armada ou desarmada, desenvolvidas pelas empresas especializadas, pelas que possuem serviço orgânico de segurança e pelos profissionais que nelas atuam, bem como regula a fiscalização dos planos de segurança de estabelecimentos financeiros393.
As atividades de segurança privada serão reguladas, autorizadas e fiscalizadas pelo Departamento de Polícia Federal - DPF e serão complementares às atividades de segurança pública nos termos da legislação específica, devendo a política de segurança privada, que envolve a
391 MEIRELLES, Hely Lopes. Polícia de manutenção da ordem pública e suas atribuições. In: Direito
Administrativo da Ordem Pública. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 91.
392 Cfr. Portaria nº 387/2006 do Departamento da Polícia Federal do Ministério da Justiça.
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Administração Pública e as classes patronal e laboral, observar os seguintes objetivos: dignidade da pessoa humana; segurança dos cidadãos; prevenção de eventos danosos e diminuição de seus efeitos; aprimoramento técnico dos profissionais de segurança privada; e estímulo ao crescimento das empresas que atuam no setor394.
Nos termos da portaria, são consideradas atividades de segurança privada: a vigilância patrimonial, que é a atividade exercida em eventos sociais e dentro de estabelecimentos, urbanos ou rurais, públicos ou privados, com a finalidade de garantir a incolumidade física das pessoas e a integridade do patrimônio; o transporte de valores, que corresponde à atividade de transporte de numerário, bens ou valores, mediante a utilização de veículos; a escolta armada, consistente na atividade que visa garantir o transporte de qualquer tipo de carga ou de valor, incluindo o retorno da equipe com o respectivo armamento e demais equipamentos, com os pernoites estritamente necessários; a segurança pessoal, que corresponde a atividade de vigilância exercida com a finalidade de garantir a incolumidade física de pessoas, incluindo o retorno do vigilante com o respectivo armamento e demais equipamentos, com os pernoites estritamente necessários; e o curso de formação, consistente na atividade de formação, extensão e reciclagem de vigilantes395.
O controle e a fiscalização das atividades de segurança privada serão exercidos pelos órgãos e unidades do Departamento de Polícia Federal, nos seguintes termos: Comissão Consultiva para Assuntos de Segurança Privada - CCASP, órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, presidido pelo Diretor-Executivo do DPF e, em suas faltas e impedimentos, pelo Coordenador-Geral de Controle de Segurança Privada, cuja composição e funcionamento são regulados pela Portaria no 2.494, de 3 de setembro de 2004, do Ministério da Justiça; Coordenação- Geral de Controle de Segurança Privada - CGCSP, unidade vinculada à Diretoria-Executiva do DPF, responsável pela coordenação das atividades de segurança privada, assim como pela orientação técnica e acompanhamento das atividades desenvolvidas pelas Delegacias de Controle de Segurança Privada e Comissões de Vistoria; Delegacias de Controle de Segurança Privada - Delesp, unidades regionais vinculadas às Superintendências de Polícia Federal nos Estados e no Distrito Federal, responsáveis pela fiscalização e controle das atividades de segurança privada, no âmbito de suas circunscrições; e Comissões de Vistoria - CVs, unidades vinculadas às Delegacias
394 Cfr. Art. 1o da Portaria nº 3.233/2012 do Departamento da Polícia Federal do Ministério da Justiça. 395 Cfr. Art. 1o da Portaria nº 3.233/2012 do Departamento da Polícia Federal do Ministério da Justiça.
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de Polícia Federal descentralizadas, responsáveis pela fiscalização e controle das atividades de segurança privada, no âmbito de suas circunscrições, presididas por um Delegado de Polícia Federal e compostas por, no mínimo, mais dois membros titulares e respectivos suplentes396.
Definidas as atividades que integram o rol da segurança privada e os órgãos responsáveis pela fiscalização e coordenação do sistema, a Portaria segue uma dinâmica interessante. Para cada uma das atividades citadas397, o dispositivo legal dedica uma seção com o respectivo regramento
exaustivo das atividades, sobretudo com relação aos requisitos para a obtenção da autorização para o exercício da atividade e sobre o procedimento administrativo de verificação dos requisitos e aprovação do requerimento398.
Para que as empresas sejam autorizadas a funcionar em suas diversas modalidades de atuação, elas devem preencher alguns requisitos formais e materiais, tais como: comprovante do pagamento da taxa específica do setor de atuação; comprovante da regularidade civil, comercial e trabalhista da empresa; certificado de antecedentes criminais dos sócios responsáveis pela empresa; memorial descritivo do uniforme dos vigilantes; e instalações físicas adequadas ao trabalho, com todos os aparatos de segurança necessários inclusive com local específico para o armazenamento de armas e munições. Esses são os requisitos gerais para as diferentes modalidades de atuação, havendo ainda outros específicos, conforme varia a modalidade399.