6. L’ANALYSE D’UN ECHANTILLON DE MARCHES : UN PROCESSUS DE « COMMANDE
6.3. La computation des seuils marquée par un important volume de prestations « hors marché »
6.3.3. Un trop important recours aux achats « hors marché »
Le logiciel de gestion économique SAP enregistre les bons de commandes en distinguant ceux qui sont en rapport avec un marché existant (Osma), ceux qui ont trait à des achats exclus du champ d’application du CMP par application de son article 3 (BCA) et les bons de commande simples (BCS) pour les achats non couverts par un marché existant et dont le montant estimé est, a priori, inférieur au seuil de formalités.
Si l’analyse des marchés de l’exercice 2012 dressé par la direction de la coordination des politiques d’achat ne fait pas état des « hors marché » correspondant aux BCA et BCS, le bilan de ceux de 2013 s’y penche. Il est repris dans la note du 3 novembre 2014 relative aux éléments clés et principaux enjeux pour le Pic « Achat ». Ces dépenses ont représenté 335,7 M€ en 2013 pour l’ensemble de l’institution, soit 17 % des achats de la classe 6, montant comparable au total des achats de classe 6 du CHU de Lille. La part des dépenses saisies en BCS était de 60 % (205 M€).
Les données pour le premier semestre 2014 ont été revues sur le constat d’une confusion fréquente des agents, lors de la saisie, entre BCS et BCA. Les achats hors marché corrigés ont alors représenté 153,3 M€ pour le premier semestre 2014, dont 68,4 M€ en BCS.
82 Par exemple, sur les marchés suivants : 2015047DEC0028 de fournitures courantes ; 2015110DJ15011 ; 2014076DEC0032 de fourniture de capteurs de tension (notifié le 18/07/2014) ; 2014075D1475A1 passé par HUPO (notifié le 01/10/2014).
83 Cf. note de bas de page n°44.
Tableau n° 25 : Montant des achats « hors marché », en k€
La cartographie des achats de 2015 montre que, sur un total de hors marché de 288,9 M€, le montant des BCS, malgré une amélioration, est encore de 110,3 M€. Seuls 1,5 M€
correspondent à des familles de la nomenclature pour lesquelles le montant des achats a été inférieur au seuil de publicité de 25 000 €84, et sur les 4 328 familles de la nomenclature, 894 se trouvent en dépassement de ce montant.
Tableau n° 26 : Montants engagés en BCS, 2015 en €
Montant engagé HT cumulé
Achats Centraux Hôteliers Alimentaires et Technologiques 53 934
Agence Générale des Produits de Santé des hôpitaux de Paris 1 955 309
Délégation à la formation 2 039 196
Hôpital marin d’Hendaye 805 304
Hôpital San Salvadour 698 655
Hôpital Universitaire Necker Enfants Malades 7 388 153
Hôpital Universitaire Robert Debré 3 596 476
Hôpital Villemin – Paul Doumer 862 550
Hôpitaux Universitaires Est Parisien 7 790 670
Hôpitaux Universitaires Henri Mondor 5 945 761
Hôpitaux Universitaires Paris - Île de France Ouest 4 612 183
Hôpitaux Universitaires Paris Centre 5 678 113
Hôpitaux Universitaires Paris Nord Val de Seine 6 157 882
Hôpitaux Universitaires Paris Ouest 5 702 050
Hôpitaux Universitaires Paris Seine saint Denis 4 521 377
84 Le seuil de publicité est passé de 15 000 € à 25 000 € depuis le décret n°2012-1163 du 17 septembre 2015.
Hôpitaux Universitaires Paris Sud 8 623 913
Hôpitaux Universitaires Pitié Salpêtrière - Charles Foix 13 155 579
Hôpitaux Universitaires Saint Louis - Lariboisière - Fernand Widal 10 172 752
Hospitalisation à domicile 1 127 906
Sécurité, Maintenance et Service 2 322 488
Service Central des Ambulances 139 756
Service Central des Blanchisseries 1 707 994
Siège 15 236 631
Total général 110 294 633
Source : CRC depuis la cartographie des achats 2015 AP-HP
Ces achats sont irréguliers au regard des règles du code des marchés publics en vigueur sur la période 2010-2015. Ils auraient dû, pour chaque ligne de nomenclature dont le montant excède le seuil minimal de publicité, faire l’objet d’un marché.
En outre, même si des erreurs de saisie85 sont relevées, le nombre de lignes de la nomenclature pour lesquelles le seuil des Mapa est dépassé reste important (environ 80). Ainsi l’AP-HP a consacré 1,93 M€ à l’achat et le développement de logiciels (hors nouveau système d’information, NSI), ou encore 222 744 € à l’achat de périphériques imprimantes et scanners, sans les formalités prévues par le code des marchés publics.
Les responsables achat rencontrés en conviennent et expliquent, pour partie, ces pratiques par l’exigence des services, soit en termes de délai, soit par une escalade technique alors, que souvent, les produits plus standards pourraient suffire.
L’ordonnateur, dans sa note du 18 juillet 2016, admet que « ces achats pourraient être mieux anticipés afin d’être supportés par des marchés ». La directrice de la coordination des politiques d’achat a indiqué à la chambre que le segment des achats informatiques nécessitait une amélioration puisque 74 % seulement de ces achats étaient mutualisés. Dans le cadre du déploiement du programme Phare (cf. 4.3.), l’objectif de réduire le montant du « hors marché » de moitié a été fixé aux groupes hospitaliers. Selon cette même note, la réduction sur les sites pilotes est bien engagée.
Pour autant, et même si des efforts doivent être menés à leur niveau, les groupes hospitaliers ne sont pas les seuls à abuser de ces achats sans assise juridique. Le siège, à lui seul, a comptabilisé 15,2 M€ de BCS en 2015, dont 14,5 M€ sur des lignes dont le montant dépasse le seuil de 25 000 €, et 12,2 M€ sur des lignes dont le montant dépasse le seuil de 209 000 €.
Si certains achats sont, et resteront, imprévisibles dans la vie d’un établissement comme l’AP-HP, ils ne peuvent expliquer le montant élevé des achats, irréguliers, hors marché en BCS. La définition des besoins, au plan de l’institution, doit impérativement être améliorée et les systèmes de sécurité par blocage de la saisie de SAP mis en œuvre pour améliorer la sécurité juridique de l’achat.
La chambre prend acte de l’engagement de l’AP-HP d’une amélioration à venir avec le déploiement d’Orbis et de l’attention particulière qui sera portée à cette question en 2017 par les DSI.
85 Par exemple « produits issus du corps humain » saisi en BCS.