Des impensés dans la coordination intersectorielle et la mise en œuvre de l’offre

La forte sectorisation de l’offre publique en direction des jeunes n’empêche pas, cependant, la mise en place de coordinations entre les acteurs à l’échelle territoriale. Celles-ci s’opèrent essentiellement au travers de partenariats interinstitutionnels plus ou moins formalisés.

« Le partenariat, c’est un peu comme un levain »

Ces coordinations peuvent, tout d’abord, se déployer au sein de chaque secteur, comme c’est par exemple le cas entre Pôle emploi et la mission locale, le premier déléguant à la seconde l’accompagnement des jeunes les plus en difficulté dans le cadre du projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE). De même, dans le secteur de l’accès au logement, des liens sont établis entre le foyer des jeunes travailleurs et les bailleurs sociaux afin de mettre à disposition des logements conventionnés, dans le parc social, pour les jeunes. En outre, à son échelle, un acteur comme le FJT participe et/ou contribue à plusieurs outils de programmation partenariaux mis en place au niveau du territoire tels que des conférences de l’habitat d’agglomération, des commissions logements des services sociaux départementaux, la commission d’attribution des logements de l’office public départemental, ou encore des évaluations de programmes et de politiques publiques (programme

départemental de l’insertion, politique de l’habitat du conseil départemental, etc.)108.

En outre, des coordinations peuvent également être mises en place entre les acteurs des différents secteurs, comme, par exemple, entre le FJT et la mission locale, entre le FJT et les services départementaux de l’aide sociale à l’enfance (ASE), ou encore entre le FJT et des structures d’hébergement et d’insertion tels que le service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO) du Pays basque ainsi que plusieurs centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Ces partenariats donnent lieu à la signature de conventions entre les acteurs, dont l’enjeu consiste d’abord, pour unresponsable du FJT, à ce que les partenaires impliqués s’associent sur un accompagnement conjoint des jeunes :

108

« [Dans le partenariat], l’idée [est] que le partenaire soit associé au séjour du jeune avec le projet personnalisé, pour que les objectifs soient clairs, et pour que le jeune comprenne qu’il n’est pas tout seul, qu’il y a eu un avant, qu’il y a un pendant le FJT et qu’il y aura un après, avec comme objectif l’autonomie et l’accès au logement pérenne […]. » (Entretien avec un membre de la direction du Foyer des jeunes travailleurs Côte basque, 28/11/2017.)

Il ajoute, à la suite, qu’il est également importantde s’attacher à ce que la convention de partenariat règle le plus clairement possible le rôle de chacun des acteurs engagés :

« Je pense qu’il faut formaliser les partenariats, cela ne peut pas reposer sur l’entre-gens. […] Dans les conventions de partenariat qu’on signe, il y a marqué qui fait quoi, de manière à ce que le jeune aussi s’y retrouve, ne joue pas sur tous les tableaux, et qu’il sache qu’en face de lui, il y a un partenariat qui est ficelé. » (Entretien avec un membre de la direction du Foyer des jeunes travailleurs Côte basque, 28/11/2017.)

Ce propos met en évidence l’importance des enjeux qui entourent la question du partenariat, dans la mesure où celui-ci est de nature à avoir une influence directe sur les pratiques d’accompagnement des jeunes, au-delà des logiques de répartition selon les diverses problématiques auxquels ils·elles sont confronté·e·s. De surcroît, la question de la formalisation des relations n’est pas non plus neutre, au sens où elle détermine a priori les rôles de chaque structure dans la prise en charge des individus, gage de lisibilité pratique et juridique, autant pour les jeunes accompagnés que pour les professionnel·le·s – dont les logiques d’intervention et les approches peuvent être différentes.

Les relations entre les différents acteurs peuvent également s’effectuer de manière plus informelle. De ce point de vue, l’importance des relations quotidiennes entre les professionnel·le·s joue un rôle important. En Pays basque intérieur, le regroupement de plusieurs services au sein des maisons de services publics, ou de centres multiservices, est ainsi de nature à favoriser les interactions. Par exemple, lorsque le point information jeunesse d’une commune du Pays basque intérieur s’est installé au sein de la maison des services publics, sa responsable a pu développer des liens avec l’ensemble des acteurs présents, qu’elle n’avait pas auparavant :

« [Le fait d’arriver à la MSP], ça m’a permis de comprendre le fonctionnement de toutes les structures et de savoir à qui nous adresser pour telle ou telle question. Et ça a permis aussi de clarifier, globalement, auprès des structures, ce que chacune faisait et quel type d’usager nous accueillons et ceux que nous n’accueillons pas. » (Entretien avec une responsable d’un PIJ en Pays basque intérieur, 24/10/2017.)

Elle précise, cependant, que ces relations restent de nature informelle et s’y limitent, sans pouvoir aller jusqu’à l’élaboration des projets communs, du fait d’un certain cloisonnement :

« Ça se passe essentiellement comme ça [de manière informelle]. C’est parce que nous nous rencontrons quotidiennement. Après, nous ne montons pas ensemble des projets de partenariat. […] Nous avons déjà réfléchi avec certains collègues de Pôle emploi à des projets que nous pourrions mener ensemble, mais pour le moment, nous ne pouvons pas nous engager. […] Disons que nous avons chacun des compétences que nous pourrions mettre au profit de tout le monde, et pour le moment, ce n’est pas possible par que nous sommes hyper cloisonnés. » (Entretien avec une responsable d’un PIJ en Pays basque intérieur, 24/10/2017.)

Pour autant, si des espaces tels que les maisons de services publics en zone rurale, ou les structures de type « espaces jeunes » présentes dans certaines communes du littoral, peuvent favoriser la mise en lien entre les acteurs, cela n’est cependant pas automatique, comme le souligne une conseillère de la mission locale, qui insiste sur la nécessité de « faire vivre » ces relations : « Le partenariat, c’est un peu

comme un levain. C’est vivant. C’est important de le faire vivre et donc d’aller vers les autres. Si nous

n’avons pas ça, c’est compliqué109. » En outre, l’importance que revêt la sollicitation des partenaires

s’inscrit, selon elle, dans un processus de repli des institutions sur elles-mêmes, ce qu’elle regrette :

« Les choses ont un peu évolué dans le sens où nous sommes tous informatisés. Nous avons tous des contrats d’objectifs et de moyens et, du coup, je trouve que chaque structure est un peu repliée sur elle- même et à moins le temps de faire du partenariat. Il y a beaucoup moins d’instances partenariales. […] J’ai connu des périodes où il y avait des carrefours. C’est-à-dire qu’il y avait autour de la table tous les deux mois, le CIO, l’élu, le centre de formation, l’association intermédiaire, le PIJ s’il y en avait un, la Mission locale, l’assistante sociale, et nous évoquions des situations communes. Ça ne se fait plus. » (Entretien avec une conseillère de la mission locale intervenant en zone rurale, 24/10/2017.)

Ce constat est ressorti à plusieurs reprises au fil des entretiens que nous avons réalisés, et nous avons pu constater, dans la plupart des territoires, l’absence d’instances de coordination partenariale autour des questions relatives à la jeunesse, en dehors de commissions d’attributions de certaines aides aux jeunes (à l’image de la commission du Fonds d’aide aux jeunes) ou au montage de projets (comme le jury du dispositif « Projets jeunes 64 »), mais dont l’enjeu n’est pas celui d’une véritable construction concertée de l’action publique.

L’expérimentation du « réseau acteurs jeunesse » par la CAF

En tenant compte de cet enjeu relatif à la coordination des acteurs intervenant dans le champ de la jeunesse, la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) a affirmé au niveau national, dans le cadre de sa convention d’objectifs et de moyens (COG) avec l’État sur la période 2013-2017, son ambition de

« définir une politique ambitieuse en direction de la jeunesse110 ». Organisée autour de trois grandes

orientations111_{, celle-ci a notamment vocation à « impulser une dynamique structurante et fédératrice}

en matière de politique jeunesse sur les territoires112 ». Cette dynamique doit ainsi se traduire par un

renforcement des actions menées en direction de la tranche d’âge des 12-25 ans, au sein de laquelle est identifié un axe plus spécifique autour des 18-25 ans, avec pour objectif de « construire une

coordination spécifique relative [à ce public]113 ». Pour la branche famille, cela correspond à un

élargissement de son champ d’intervention traditionnel, jusqu’ici plutôt orienté sur l’adolescence, à travers le financement et l’animation des accueils de loisirs sans hébergement (ALSH). Dans le cadre de ces orientations impulsées nationalement, plusieurs projets ont ainsi été lancés au sein d’un certain nombre de CAF sous forme d’expérimentations.

109

Entretien avec une conseillère de la mission locale intervenant en zone rurale, 24/10/2017.

110

La politique de soutien à la jeunesse. Point d’étape sur les objectifs « Jeunesse » 2013-2017. Note de la Commission d’action

sociale, Caisse nationale des allocations familiales, 2016.

111

« L’ambition est de favoriser l’engagement “éclairé” des jeunes, en privilégiant un accompagnement éducatif (orientation 1), de contribuer à créer les conditions permettant à chaque jeune d’avoir les moyens de son projet de vie (orientation 2) et d’être présents à leurs côtés, en valorisant les liens des jeunes entre eux, avec leurs parents et les institutions (orientation 3) » (Ibid.).

112

Ibid.

113

Parmi ces projets114, la CAF du Pays basque et du Seignanx – devenue, entre temps, la CAF des

Pyrénées-Atlantiques suite à une fusion avec la CAF Béarn et Soule115 – a été désignée pour

expérimenter, sur l’année 2017, la mise en place et l’animation d’un « réseau d’acteurs jeunesse » (RAJ).

Ce dispositif d’animation partenarial poursuit, d’après la note de cadrage national de la CNAF116,

plusieurs finalités : « coordonner et mettre en réseau les différents acteurs intervenant aux côtés des jeunes sur les territoires, dans une approche transdisciplinaire » ; « favoriser l’interconnaissance entre les acteurs et partager les compétence et les connaissances » ; « contribuer à une meilleure coordination de l’offre », ainsi qu’à sa « lisibilité » et à son « accessibilité » ; et, enfin, « favoriser la mise en place d’actions innovantes ». Ayant vocation à s’organiser au niveau intercommunal, la constitution du RAJ doit, toujours selon la note de cadrage, « [reposer] sur un diagnostic identifiant les dynamiques préexistantes sur les territoires ainsi que les besoins ». Ce réseau doit, en outre, mobiliser « l’ensemble des acteurs de proximité engagés aux côtés des jeunes âgés de 12 à 25 ans » parmi lesquels est désigné un·e animateur·trice principal·e. Une « commission consultative “jeunes” » doit, de surcroît être constituée – sans que ne soient cependant précisées les modalités de sa composition. La note de cadrage précise, enfin, que le RAJ doit « se [mobiliser] autour de l’organisation d’actions concrètes » et doit également être « un lieu ressource pour les jeunes et les acteurs sur les territoires ».

Au cours de sa première année de mise en œuvre au titre de l’expérimentation, la CAF 64 a fait le choix de circonscrire géographiquement le RAJ au territoire de la ville de Bayonne, comme l’indique son responsable : « Là, nous en sommes au tout début, sur la mise en route du réseau. Nous avons ciblé

Bayonne pour commencer, pour cette année [2017] en tout cas117. » Entre mars et octobre, cinq

réunions ont été organisées pour mettre en place le réseau, mobilisant une quinzaine d’acteurs chaque fois. Au cours de ces réunions, dont nous avons pu consulter les compte rendus, les participant∙e∙s sont tout d’abord amené∙e∙s à présenter leur structure et leurs actions. Une partie des échanges porte également sur des questions d’organisation pratique (composition du comité de pilotage, modalités de l’animation et de partage des informations entre les membres, etc.), et sur la formalisation des objectifs poursuivis par le réseau. Les problématiques rencontrées par les jeunes telles qu’elles sont perçues par les participant·e·s fait également l’objet de discussions, autour de plusieurs thématiques successivement évoquées (« thématique des écrans », « thématique des addictions », etc.). Les échanges tournent également autour de questions telles que « Comment accrocher les jeunes ? » ou « Quels sont leurs réels besoins ? », mais portent aussi sur les actions à mettre en œuvre. Plusieurs propositions sont émises : organisation d’un « forum qui réunirait les professionnels du territoire » et d’un « événement avec les jeunes » ; création d’outils (sous forme d’application numérique) à

114

À l’image du dispositif « Promeneurs du net » (animé, au Pays basque, par la maison des adolescents Adoenia), ou de la démarche « Parcours jeune ».

115

Il est cependant à noter que la nouvelle entité de la CAF des Pyrénées-Atlantiques n’intègre plus, dans son périmètre géographique d’intervention, le territoire de l’intercommunalité du pays de Seignanx, rattaché au département des Landes.

116

La politique de soutien à la jeunesse. Point d’étape sur les objectifs « Jeunesse » 2013-2017. Note de la Commission d’action

sociale, op. cit.

117

destination des professionnel·le·s, etc. Pour un responsable de la CAF, l’enjeu consiste désormais à faire en sorte que ces échanges trouvent des débouchés plus opérationnels :

« Maintenant, [l’enjeu] c’est sur la mise en réseau pour ne pas essouffler non plus les participants. Six réunions, ça mobilise du temps. Nous essayons aussi de passer dans une phase un peu plus concrète pour que nous passions à l’action l’année prochaine [en 2018]. » (Entretien avec à un responsable de la CAF des Pyrénées-Atlantiques, 26/10/2017.)

L’initiative à l’origine de la création du RAJ, qui s’inscrit dans les nouvelles orientations nationales de la CNAF, permet ainsi d’impulser la mise en place d’une structure de coordination partenariale au niveau local. Cet outil propose une première forme de réponse, encore expérimentale, au déficit constaté en la matière – auquel nous faisions référence plus haut. Son principal apport, au terme des six réunions organisées courant 2017, tient principalement au fait qu’il a facilité la rencontre entre les acteurs. Néanmoins, la circonscription géographique de ce réseau au territoire de la ville de Bayonne constitue, au regard de ses ambitions initiales, une limite structurelle de la démarche, au moins à deux niveaux. D’une part, si ce choix procède d’une logique de faisabilité technique destinée à amorcer la création du réseau dans des délais restreints, il limite d’entrée, fortement, la possibilité que soient discutées les problématiques de coordination et de répartition des moyens à l’échelle du Pays basque dans son ensemble, alors même que les dynamiques institutionnelles au niveau intercommunal vont plutôt dans ce sens. Ce choix entretient de surcroît, en lui-même, les disparités constatées entre l’urbain et le rural à l’échelle de ce territoire. D’autre part, si la CAF exprime la volonté de voir ce réseau s’élargir par la suite (dans sa phase de généralisation), il s’agit là d’un processus incertain, dans la mesure où il nécessite d’inclure des acteurs qui n’y ont pas été initialement associés. Autrement dit, dans la mesure où la démarche s’est construite sans eux, les « raccrocher » peut s’avérer difficile, à moins qu’une organisation différenciée du réseau ne soit mise en place. À ce stade de l’expérimentation, et malgré les écueils que nous venons d’évoquer, il apparaît qu’un des enjeux principaux de la réussite de cette démarche tiendra à sa capacité à être une ressource pour les professionnel·le·s, ce qui suppose une animation à même de structurer un réseau pérenne et vivant. En outre, l’implication des institutions intercommunales – tant d’un point de vue technique que politique – apparaît également, selon nous, de nature à conditionner le devenir de cet outil.

Plus globalement, la mise en œuvre expérimentale du RAJ tend à révéler le caractère largement impensé des enjeux de coordination interinstitutionnelle à des échelles intercommunales. La difficulté des acteurs à définir le contenu de leur partenariat – indépendamment des logiques de fléchage et/ou d’orientation du public – met en évidence la difficulté de concevoir en commun, au-delà des impératifs propres à chaque organisme sectoriel, une action publique véritablement transversale pouvant avoir des incidences substantielles sur le soutien à la prise d’autonomie des jeunes. Par ailleurs, il convient de souligner le fait que cette difficulté n’est pas seulement relative à la question des formes de coordination entre les acteurs, mais qu’elle renvoie également à certains « angles morts » dans la manière de mettre en œuvre l’action publique en direction des jeunes.

Des « angles morts » de l’action publique

et de la prospective territoriale

Au cours de notre enquête plusieurs angles morts dans la prise en compte des jeunes par l’action publique et les démarches de prospective territoriale nous sont, en effet, apparus. En premier lieu, de manière structurelle, il nous semble que la question de la situation des jeunes n’est que rarement analysée par les acteurs locaux au prisme des différents facteurs qui la conditionnent. La jeunesse est ainsi souvent appréhendée comme un tout, ou sous forme de sous-ensembles (les jeunes en insertion autonomes, les jeunes en insertion non autonomes, les jeunes invisibles des institutions, etc.), ce qui rend difficile la possibilité de considérer leur situation en partant des facteurs et des mécanismes d’inégalités qui structurent leurs trajectoires individuelles et collectives, et donc leur processus d’autonomisation. Prendre en compte ces mécanismes inégalitaires, et la façon dont les institutions – par leur organisation, leur référentiel ou leurs pratiques – y contribuent elles-mêmes, serait de nature à repositionner le socle sur lequel repose la construction d’une politique de jeunesse au niveau territorial. Un indice – selon nous – du fait que l’analyse des facteurs inégalitaires structurant les parcours des jeunes ne s’intègre pas de manière systématique dans la conduite de l’action publique au niveau local, tient par exemple à l’absence de prise en compte des enjeux relatifs à la lutte contre les discriminations dans les pratiques d’information et/ou d’accompagnement. Jamais ces enjeux n’ont par exemple été spontanément évoqués par les acteurs que nous avons rencontrés. De même, lorsque nous avons eu l’occasion de les interroger à ce sujet, leurs réponses n’ont pas souligné le caractère central de cette préoccupation, notamment par rapport à d’autres dimensions de l’action perçues comme problématiques par les professionnel·le·s rencontré·e·s (telles que peuvent l’être les différentes contraintes d’ordre bureaucratique auxquelles ils se trouvent confrontés). Reconnaître et intégrer ces

enjeux – dont des recherches récentes ont pu montrer le caractère fortement structurant118, qu’il

s’agisse des discriminations liées au sexe ou à l’origine ethnique – dans la manière d’appréhender l’organisation et les pratiques des professionnel.les de la jeunesse pourrait être un vecteur de construction commune de l’action publique.

De même, au regard de la prédominance d’une logique de dispositifs dans l’accompagnement des jeunes, la question de l’accès aux droits tend à n’être posée que de manière subsidiaire. En effet, dans le fonctionnement actuel de l’action publique, les jeunes dépendent de la relation avec un·e professionnel·le pour accéder à des dispositifs qui, s’ils jouent un rôle de soutien important (notamment en matière d’autonomisation), ne fonctionnent néanmoins pas sur une logique de droit, au sens où l’accès à ces dispositifs n’est pas de droit pour les jeunes, mais filtré par les institutions. Face à cette situation, qui relève d’un cadre d’action publique supraterritorial plus large, les marges de manœuvre au niveau territorial sont relativement faibles. Néanmoins, une approche en termes d’accès aux droits peut irriguer l’ensemble des pratiques des acteurs intervenant auprès des jeunes, ainsi qu’ont pu le

118

Beauchemin C., C. Hamel, P. Simon, F. Héran (dir.), Trajectoires et origines. Enquête sur la diversité des populations en France, Paris, INED Éditions, coll. « Grandes enquêtes », 2015.

montrer un certain nombre de travaux récents sur le phénomène du non-recours aux droits sociaux119,

notamment développés par l’Observatoire du non-recours aux droits (ODENORE)120. En la matière, le

rôle des acteurs locaux et de leur manière d’appréhender à leur échelle la mise en œuvre des dispositifs dont ils sont chargés joue un rôle substantiel sur les possibilités ouvertes aux jeunes de faire valoir leurs droits.