Os gestores públicos, diferentes dos gestores privados, necessitam ser técnicos e políticos. Os primeiros precisam atuar como elemento ativo do governar com um olhar no processo societal abrangente, em seus nexos contraditórios e explosivos, pois a confluência entre globalização, complexidade e questão social faz do governar uma atividade complicada para ser enfrentada com recursos políticos e administrativos empreendidos de forma desconexa; um profissional cujo êxito depende de uma dinâmica essencialmente política. Seu raio de ação abrange problemas da democracia, da representação e da participação. Entre suas atribuições, destaca-se “[...] atuar como difusor de estímulos favoráveis à democratização, à
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Sete organizações que constavam do sítio eletrônico <http://www.ecgi.org/codes/all_codes.php> (acesso em 18 maio 2014), além dos países: Commonwealth, European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), International, Latin America, OECD, Pan-Europe e United Nations.
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Sobre esse assunto, consultar, por exemplo, IBGC (2009), IMF (2007), Mallin (2013), OECD (2004), Polizel e Steinberg (2013), Rossetti e Andrade (2012), Tapscott e Ticoll (2005), entre outros.
transparência governamental, à cidadania, à redefinição das relações entre governantes e governados, Estado e sociedade civil” (NOGUEIRA, 1998, p. 190).
Esse autor salienta que
[...] o Estado precisa, antes de tudo, ser radicalmente democratizado, ou seja, encharcado de transparência, de agilidade legislativa, de cidadania, de participação popular nas decisões e operações estatais – de articulação, portanto, da democracia representativa com a democracia participativa –, de inovação política e institucional, de real responsabilização governamental (NOGUEIRA, 1998, p. 194, grifos nossos).
A gestão pública tem suas complexidades e especificidades – convive com informações ampliadas, incertezas, redes e conexões multilaterais, relações interorganizacionais tensas e conturbadas – que a distingue das organizações privadas, exigindo habilidades e conhecimentos específicos. Deve estar associada à melhoria da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, indo além da perspectiva econômica e financeira. A questão da democracia e seus aperfeiçoamentos não se separam da gestão pública, obrigando-se a incentivar a participação dos stakeholders e tornar suas ações transparentes e submetidas a um efetivo controle social (NOGUEIRA, 1998). Santos (2001) denominou as relações sociais da esfera pública entre os cidadãos e o Estado de espaço da cidadania.
Com o objetivo de aprimorar o desempenho das instituições, mitigar conflitos, alinhar ações e trazer mais segurança para a sociedade, estudos estão sendo desenvolvidos, no sentido de aplicar as práticas de governanças, já bastante utilizadas na iniciativa privada, também no setor público.
Ruediger (2008) explora a estratégia da governança, abordando-a pelo ângulo da democratização e eficiência do Estado, incorporando aspectos contraditórios nas possibilidades desse conceito. Seu eixo principal – a escassez do provimento do acesso à governança virtual, pelo ângulo socioespacial, pelo ângulo de informações e pelo ângulo dos mecanismos de gestão que sustentam esses processos – indica “[...] a necessidade de repensar esses sistemas dentro de um arcabouço onde a política e a sociedade civil se tornam elementos privilegiados” (RUEDIGER, 2008, p. 239). Esse autor ressalta que, dentro de uma conceituação mais ampla de governança, o provimento interno e externo de informações é um elemento central, o qual, integrado à reestruturação de processos e estruturas do Estado, fomentaria uma base mais eficiente para o desenvolvimento econômico e social do País, pela maior efetividade das ações do governo. Também defende que a escassez no fornecimento de informação perpetua a assimetria de informações.
Embora o termo governança não seja novo, o conceito e a importância que atualmente lhe são atribuídos foram construídos nas últimas três décadas, inicialmente nas organizações privadas. É no meio empresarial, principalmente, que a governança corporativa é aplicada. No entanto, recentemente, tem recebido atenção em todos os setores e em nível mundial. As entidades governamentais operam em um contexto diferente e são, portanto, confrontadas com outras questões. Contudo, a natureza dos problemas é semelhante. Afinal, gestão, supervisão, partes interessadas (stakeholders), auditorias interna e externa são importantes em um ambiente público que também não está livre de incidentes (NETHERLANDS, 2000).
Para alguns países, o termo governança corporativa (governance corporate) pode ser interpretado como relativo ao setor privado, pois foi nesse setor que primeiramente foi aplicado. Algumas jurisdições utilizam governança governamental (government governance) para descrever a governança no setor público (IFAC, 2001). Contudo, na literatura sobre o assunto, a expressão governança corporativa também é utilizada no setor público. Os Países Baixos, por exemplo, usaram o termo governança governamental no Government governance:
corporate governance in the public sector, why and how? (NETHERLANDS, 2000) e, no Netherlands Code for Good Public Governance: principles of proper public administration,
utilizaram governança pública (NETHERLANDS, 2009).
A expressão governança pública é polissêmica, logo seu significado varia conforme o campo de estudo e até mesmo dentro de áreas específicas do conhecimento. Além da variação de significado, a governança pode ser analisada de diferentes perspectivas, delimitadas em função do nível de abrangência no amplo contexto das relações entre Estado, governo e sociedade. Edwards et al. (2012) propuseram a seguinte classificação para o termo governança que pode ser visualizada também no Quadro 4:
a) nível macro – governança pública – que se estende a partir do setor do governo para os setores privados e comunitários;
b) nível médio – governança no setor público – governança da administração e negócios do governo;
c) nível micro – governança corporativa (ou organizacional), ou seja, a governança de grupos ou setores específicos.
Quadro 4 – Perspectivas do conceito de governança
Nível de análise Macro Médio Micro
Descrição Governança pública Governança no setor público Governança corporativa
Foco Sociedade Governo Organizações
Fonte: Adaptado de Edwards et al. (2012, p. 14).
Enquanto governança, de forma ampla, trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade, a governança corporativa diz respeito à maneira pela qual as corporações são governadas e gerenciadas. Geralmente a governança corporativa é tomada em contraste com a governança do setor público, a qual se refere à gestão dos órgãos e/ou entidades, embora os princípios de governança corporativa sejam também bastante aplicáveis no setor mais amplo do Estado, no qual as agências de serviços não públicos estão agrupadas (BHATTA, 2003).
Governança pública é entendida por Matias-Pereira (2010a, p. 113), “[...] como o sistema que determina o equilíbrio de poder entre todos os envolvidos numa organização – governantes, gestores, servidores, cidadãos – com vista a permitir que o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas ou grupos”. A instituição, ao se desenvolver e atingir um melhor desempenho, alcança seus objetivos, que resultam em satisfação para todos os atores envolvidos. Desse modo, fomenta a boa governança, tornando-se confiável e legitimável perante a sociedade.
É ainda Matias-Pereira (2010a, 2010b) que destaca também distintas visões da governança: governança como Estado mínimo; governança corporativa; governança como
New Public Management (NPM); boa governança; governança como sistema sociocibernético
e governança como conjunto de redes organizadas.46 Em outro texto, Matias-Pereira (2010c) afirma que, entre outras ações, a boa governança no setor público requer uma gestão estratégica, gestão política e gestão da eficiência, eficácia e efetividade.
Para representar a governança corporativa no setor público, segundo Marques (2007), existem várias formas em virtude da complexidade da estrutura de governança e das diversidades de aproximações feitas pelas entidades do setor. Conquanto a boa governança corporativa, tanto no setor público como no privado, necessita de: clara identificação e articulação das definições de responsabilidade; compreensão autêntica das relações existentes entre os stakeholders e outros interesses institucionais para controlar recursos e dividir resultados; sustentação da gestão, notadamente a de nível superior.
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Nos termos do RBG aplicável a órgãos e entidades da APF, publicado pelo TCU, em 2014 (BRASIL, 2014b), a governança pública pode ser analisada, no plano nacional, sob quatro perspectivas:
a) sociedade e Estado;
b) entes federativos, esferas de poder e políticas públicas; c) órgãos e entidades;
d) atividades intraorganizacionais.
A primeira perspectiva – sociedade e Estado – define as regras e os princípios que orientam a atuação dos agentes públicos e privados regidos pela Constituição e cria as condições estruturais de administração e controle do Estado; a segunda – entes federativos, esferas de poder e políticas públicas – se preocupa com as políticas públicas e com as relações entre estruturas e setores, incluindo diferentes esferas, poderes, níveis de governo e representantes da sociedade civil organizada; a terceira – órgãos e entidades – garante que cada órgão ou entidade cumpra seu papel; e a quarta – atividades intraorganizacionais – reduz os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos órgãos ou entidades (BRASIL, 2014b).
Neste estudo, será analisada a terceira perspectiva centrada na manutenção de propósitos e na otimização dos resultados ofertados pelos órgãos e entidades aos cidadãos e aos usuários dos serviços. De acordo com a Ifac (2014a), a função da governança no setor público visa a garantir que as ações das instituições públicas estejam alinhadas com o interesse público.
Os primeiros estudos sobre a governança no setor público, identificados na literatura, foram o dos Países Baixos (NETHERLANDS, 2000), publicado no ano de 2000, e o Study 13, veiculado pela Ifac (2001), em 2001, sob o título Governance in the public sector: a
governing body perspective: international public sector study.47 Posteriormente, em 2003, na mesma direção, o Australian National Audit Office (Anao), Escritório de Auditoria Nacional da Austrália, divulgou o Public Sector Governance Better Practice Guide.48 Recentemente, em junho de 2014, o Anao (2014) disponibilizou o Public Sector Governance: strengthening
performance through good governance: better practice guide.49
Em 2004, o Office for Public Management (OPM®), Escritório de Gerenciamento Público, e o Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA), Instituto
47 Governança no setor público: uma perspectiva do órgão do governo – estudo do setor público internacional (tradução nossa).
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Guia de melhores práticas para a governança no setor público (tradução nossa). 49
Governança no setor público: fortalecendo desempenho por meio da boa governança: guia de melhores práticas (tradução nossa).
Associado de Contabilidade e Finanças Públicas, em parceria com Joseph Rowntree
Foundation, instituíram a Independent Commission on Good Governance in Public Services,50 com a finalidade de desenvolver um código comum e um conjunto de princípios de boa governança em todos os serviços públicos. O trabalho dessa comissão resultou no Good
Governance Standard for Public Services51 (CIPFA, 2004), cujos seis princípios se alinharam aos já apresentados, com destaque para a eficiência e a eficácia. Outros códigos e padrões, para o setor público, foram surgindo nestas duas últimas décadas e o mais recente é o da Ifac (2014a, 2014c).
Em julho de 2014, a Ifac, em conjunto com o CIPFA, publicaram o International
Framework: Good Governance in the Public Sector52 (IFAC, 2014a, 2014c), que, em relação ao de 2004, amplia a área de cada princípio e acrescenta a dimensão de obtenção de resultados econômico, social e ambiental sustentáveis como um foco importante nos processos e estruturas de governança. Destaca também o foco de longo prazo para a responsabilidade dos gestores que vai além dos eleitores correntes, pois devem levar em conta o impacto de suas ações e decisões atuais sobre as futuras gerações.
No contexto internacional, de acordo com Slomski et al. (2008), os países que se destacam como precursores em estudos e aplicações sobre a governança na gestão pública são: Austrália, Canadá, EUA, Nova Zelândia e Reino Unido (United Kingdom – UK).53
Na ocorrência de não se dispor de um código local de governança, com base no
Guidance on good practices in corporate governance disclosure da United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD, 2006), a recomendação é que se devem
seguir reconhecidas práticas internacionais.
Até recentemente, o Brasil carecia de um código de governança para o setor público. As discussões em torno desse assunto eram pautadas tanto no Código das Melhores Práticas
de Governança Corporativa do IBGC, quanto nos códigos de órgãos multilaterais. Um código
para o setor público tende a auxiliar na estruturação de regras e procedimentos na esfera pública e na privada, possibilitando que suas ações sejam mais transparentes, íntegras e com melhor prestação de contas aos seus stakeholders.
Não obstante, em junho de 2014, o TCU publicou o RBG denominado Governança
Pública: referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública e ações indutoras de melhoria (BRASIL, 2014b). Além do RBG, o Brasil dispõe de
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Comissão independente sobre boa governança em serviços públicos (tradução nossa). 51
Guia de padrões de boa governança para serviços públicos (tradução nossa). 52
Estrutura internacional: boa governança no setor público (tradução nossa). 53
exigências normativas que tratam da transparência e do acesso à informação e, consequentemente, direta ou indiretamente, da governança, que serão abordados em tópico específico (Capítulo 3, p. 98).