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O sistema jurídico brasileiro oferece uma forma especial de progressividade do IPTU, que é a progressividade no tempo, com previsão no art. 182 da Constituição Federal. Conforme o que entende Ribeiro (2001/2002) tal progressividade tem por finalidade desestimular os proprietários de imóveis de os manterem contrariando os planos de urbanização das cidades. Esta progressividade não é um instrumento de justiça tributária e sim um instrumento da política urbana.

Maria de Fátima ainda esclarece que:

Desta forma, a fim de promover a política urbana do município, fica facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova o seu adequado aproveitamento, sob pena de sucessivamente se provocar o parcelamento ou edificação compulsórios, da instituição do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo bem como da desapropriação com pagamentos de títulos da dívida pública. (MARIA DE FÁTIMA RIBEIRO, 2001/2002, p. 239).

A progressividade no tempo seria aquela cujo critério é de se elevar gradativamente a alíquota do IPTU, ano a ano, conforme certas condições pré- estabelecidas, visando a minimizar a especulação imobiliária e desestimular a manutenção ou proliferação de imóveis em situação irregular.

A circunstância de a Constituição haver considerado a progressividade do IPTU

em dois capítulos distintos (sistema tributário – art. 156, § 1º, e ordem econômica

– art. 182, § 4º, II), não significa autonomia e tratamentos jurídicos diferenciados, uma vez que a progressividade se justifica no âmbito do desenvolvimento urbano, condicionado a prévia edição de lei específica para área incluída em plano diretor, no contexto da função social da propriedade. Injustificável a progressividade do IPTU como singelo procedimento fiscal, de cunho meramente arrecadatório, divorciado da política de desenvolvimento urbano (PAULSEN, 2004, p.229).

No entendimento de Aires Fernandino Barreto (2002), a progressividade do IPTU não apresenta um caráter extrafiscal, sendo tão somente um instrumento de controle do uso da propriedade.

Carrazza (2002) na mesma linha de raciocínio de Barreto destaca a respeito do IPTU, informando que nada impede que suas alíquotas aumentem progressivamente, à medida que o proprietário do imóvel urbano for perseverando em manter o mau aproveitamento do imóvel. Trata-se aí da progressividade no tempo, que não tem nada a ver com a progressividade fiscal, nem com a progressividade extrafiscal.

Existem autores que divergem do pensamento de Barreto e Carraza, sustentando que a progressividade do IPTU no tempo é de natureza extrafiscal, sobre o assunto elucida a procuradora Cintia Estefânia Fernandes:

“Aqui se depara com uma progressividade de alíquotas de cunho preponderantemente extrafiscal, por não ter o proprietário dado à sua propriedade a destinação estabelecida no Plano Diretor do Município, mantendo solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, portanto, estando infringindo a função social da propriedade, infração no mais elevado grau, o que dá ensejo à aplicação de uma alíquota progressiva no tempo, impositiva e coercitiva” (FERNANDES, 2005, p.391).

Há neste sentido o entendimento pelos doutrinadores de que tal modalidade de tributação é de caráter sancionatório, entendimento do qual não pactua Cintia Estefânia (2005, p.393), afirmando se tratar, o instituto da sanção, de norma estranha àquela impositora do tributo, ante a previsão do art. 3º do Código Tributário Nacional, que não admite tributo com caráter de sanção por ato ilícito.

Do mesmo entendimento compartilha Valéria Furlan (2004, p.164), que afirma “não se tratar de tributar um ato ilícito, pois o fato gerador do IPTU é a propriedade imobiliária, ato lícito. A natureza sancionatória advém do mau uso do imóvel, o que acarreta um agravamento de alíquotas, o que é diferente”.

Em concordância com o Estatuto da Cidade Lima entende que:

Deve ser desestimulada a utilização inadequada dos imóveis urbanos, a especulação imobiliária, a poluição e degradação do meio ambiente, além da exposição da população a riscos e desastres, entre outras condutas que se devem ser desestimuladas visando o bem de todos (LIMA, 2014, p.5).

Entendendo a necessidade do planejamento urbanístico para ordenar o crescimento das cidades, deve o Município se utilizar de mecanismos para dar ensejo a essa ordenação, merecendo destaque a extrafiscalidade do IPTU.

A Constituição de 1988 ao disciplinar sobre a política urbana no parágrafo segundo do artigo 182, dispõe que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”.

Dessa forma, infere-se que a função social da propriedade consiste em um dever- poder do proprietário de usar seu bem imóvel em prol de uma finalidade coletiva, combatendo a especulação e buscando efetivar os direitos fundamentais. Sendo a função extrafiscal do IPTU tida como um instrumento para fazer valer a função social da propriedade afirmada no Estatuto da Cidade e concretizada por força do Plano Diretor dos Municípios.

Para tal concretização deverá, preferencialmente, o respectivo proprietário ser notificado pessoalmente para cumprimento da obrigação, respeitando os prazos de acordo com o art. 4º e 5º do Estatuto da Cidade, sendo que tais prazos não poderão ser inferiores a um ano, a partir da notificação ao proprietário, para que ele apresente o projeto de edificação do imóvel ao órgão competente, e de dois anos, uma vez aprovado esse projeto, para dar-se início ao empreendimento.

Entretanto, caso não sejam cumpridos os referidos prazos pelo proprietário, ou as suas condições, poderá o Município, segundo o artigo 7º do Estatuto da Cidade, utilizar- se da aplicação de alíquotas progressivas de IPTU no tempo.

No art. 7º da Lei 10.257 Estatuto da Cidade é definido os moldes, nos quais os municípios poderão instituir o IPTU progressivo, a majoração progressiva da alíquota deverá ser especificada pela lei municipal, devendo o aumento ocorrer anualmente, pelo período de 5 anos, aumentando gradativamente.

A majoração de alíquota de um exercício para o outro não poderá ser superior ao dobro da alíquota anterior (por exemplo, se a alíquota era de 2% no ano de 2017, em 2018, caso o imóvel se enquadre nas condições de IPTU progressivo, a alíquota poderá chegar a, no máximo, 4% do valor venal do imóvel). O valor máximo que a alíquota progressiva do IPTU poderá atingir é de 15%. Considerou o legislador que uma alíquota superior a esse valor faria com que o tributo adquirisse natureza confiscatória.

Vale destacar, que essa progressão de alíquota no tempo encontra respaldo na função extrafiscal do imposto, haja vista ser esse fim constitucionalmente permitido e o agravamento das alíquotas dar-se em razão de objetivo também constitucionalmente previsto, mesmo porque “se não houver essa progressividade, restaria infrutífera tal indução, tendo em vista que a manutenção da propriedade não seria insuportável ao contribuinte e não haveria razão para utilização dessa progressividade, já que a mesma seria ineficaz” (COELHO 2009, P. 348).

De nada valeria a Constituição dispor que os imóveis deverão cumprir sua função social se não houvesse, no entanto, um aumento gradativo de alíquotas de forma a desestimular uma utilização diversa.