Há 30 anos (1988 a 2018) viu-se, como fruto das lutas populares, a inclusão na Constituição Federal da participação social como uma das diretrizes de organização e gestão das políticas públicas, representando um avanço no processo democrático do Brasil. Essa diretriz foi expressa em artigos da Constituição, referentes a algumas políticas sociais como: artigo 194, VII (seguridade social); art.198, III (saúde); art. 204, II (assistência social); e art. 206, VI (educação). Dessa forma, teve-se a institucionalização da participação de diversos segmentos da sociedade: trabalhadores, aposentados, empregadores, usuários, comunidade, organizações representativas e a população.
Assim, a Constituição cidadã, como assim ficou conhecida a Constituição Federal de 1988, por ter adotado como princípio geral a cidadania, trouxe instrumentos concretos para o seu exercício via democracia participativa. Para tanto, precisavam ser regulamentados e, principalmente, colocados em prática. Para Gohn (2003, p. 57), esse avanço consistiu na “inclusão no arcabouço jurídico-institucional do Estado, a partir de estruturas de representação criadas, compostas por representantes eleitos diretamente pela sociedade de onde eles provêm”. Após 1988, observou-se que leis orgânicas específicas e complementares às disposições constitucionais regulamentaram o direito à participação “por meio de conselhos deliberativos de composição paritária, entre representantes do poder executivo e de instituições da sociedade civil” (GOHN, 2003, p. 84). A partir de então, teve-se a criação dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas.
Os conselhos representaram a materialização da participação social, em que se criou, legalmente, a oportunidade e o espaço para se intervir nas políticas públicas, ampliar os debates, anteriormente centralizados, se melhorar as decisões e construir alternativas para os problemas. Bem como, para se exigir a responsabilização de gestores políticos eleitos ou nomeados para gerir as políticas sociais.
Nessa perspectiva, para Costa (2008, p. 53), os conselhos
Contribuem para o rompimento ou enfraquecimento das redes de clientelismo, trazendo disputas, alianças e conflitos de interesses para arenas mais públicas de decisão; permitem a tomada de decisões mais informadas e realistas; ajudam na identificação rápida de problemas e lacunas e a construção de alternativas; aumentam a transparência administrativa e pressionam as diversas áreas do governo em direção a ações mais integradas.
a) Características
São entidades que se compõem de forma paritária por representantes do Estado e da sociedade civil, responsáveis por decidir sobre políticas sociais nas três esferas administrativas. São exemplos de conselhos gestores de políticas sociais que existem atualmente: o da saúde, assistência social, trabalho, emprego, educação, desenvolvimento rural, meio ambiente, planejamento e gestão, cultura, ciência e tecnologia. Há também os que focalizam suas ações para segmentos mais específicos como os da criança e adolescente, da mulher, do negro, dos portadores de deficiência e do idoso.
Cortês (2005) fala de algumas experiências de participação institucional no Brasil anteriores a 1988. Segundo a autora, havia muitas diferenças que variaram de acordo com o contexto histórico, como o Brasil Império e período da Ditadura Militar. De qualquer forma, em todas elas, a participação não era de forma ampliada, dotada de paridade numérica e não tinham caráter deliberativo legal. Geralmente, os conselhos institucionais existentes eram formados só por representantes ou membros do governo e de caráter consultivos ou opinativos. Embora, atualmente, existam alguns que ainda são consultivos,
No Brasil, até a década de setenta, existiram mecanismos participatórios institucionalizados na área de educação e previdenciária. Os primeiros conselhos municipais de educação foram criados durante o Brasil império. Eles, no entanto, não tinham caráter deliberativo ou expressiva participação de usuários, trabalhadores ou pais e alunos. A participação de representantes de trabalhadores em instâncias administrativas ou de fiscalização da previdência social remonta as Caixas de Aposentadoria e Pensões e aos Institutos de Aposentadorias e Pensões (CORTÊS 2005, p. 151).
De acordo com Côrtes (2005), foram colocadas algumas condições para que os conselhos municipais se envolvessem no processo decisório. Como parte do processo de descentralização administrativa do Estado, para que os entes municipais e estaduais pudessem receber repasses financeiros do Governo Federal, foi exigida a criação de conselhos organizados, de acordo com as determinações legais e regulamentações administrativas, o que levou a uma difusão excessiva de criação destes colegiados. Segundo Cortês (2005, p. 161),
constata-se que a criação da maior parte dos conselhos, em cada área da política pública, concentra-se no período imediatamente posterior à normatização legal ou administrativa que vincula a constituição dos conselhos à execução de novas funções e transferência de recursos financeiros para a esfera municipal da administração pública.
De acordo com Gohn (2003), por força de lei, os conselhos são vinculados ao Poder Executivo, voltados para políticas públicas específicas. Carneiro (2006), de forma mais direta, afirma que eles são parte do Estado. Possuem um formato institucional no qual há uma vinculação direta com o Estado, embora sejam constituídos por representantes da sociedade. Com uma certa divergência, Teixeira (2001) afirma que os Conselhos não são propriamente órgãos estatais desde que em sua composição e funcionamento tenham atores e elementos da sociedade civil, “podendo ser considerados esfera pública” (2001, p. 38). O CONANDA, por meio da Resolução nº 106, define os conselhos como órgãos estatais especiais, isto é, são instâncias públicas essencialmente colegiadas que “compõe-se de forma paritária por agentes públicos, e seus atos são emanados de decisão coletiva e não de agente singular.” (CONANDA, 2005, p. 2).
Dessa forma, percebe-se que não há um consenso quanto ao arcabouço institucional dos Conselhos. Para uns, eles são parte da estrutura do Poder do executivo, logo, são órgãos estatais. Para outros, não são propriamente órgãos do Estado.
De todo modo, apresenta-se interessante a abordagem de Cortês (2005), que busca discutir como as características institucionais podem condicionar as possibilidades de participação e o modo de funcionamento dos Conselhos, levando-os à inércia e à resistência a mudanças. Assim, tem-se também o estudo de Faria e Ribeiro (2010), que busca discutir as variáveis institucionais que interferem na dinâmica participativa e deliberativa dos Conselhos.
Observam-se na literatura várias denominações para se referir a esses canais de participação como Conselhos Gestores, Conselhos Setoriais, Conselhos de Políticas Públicas e Conselhos de Direitos. Tatagiba (2002), uma importante estudiosa dessa temática, que
desenvolveu a pesquisa “Conselhos Municipais e Políticas Sociais”, cita como principais tipos: Conselhos de Programas, os Conselhos de Políticas e os Conselhos Temáticos.
Destes, focou-se nesta dissertação apenas na caracterização e nas análises produzidas sobre os Conselhos Gestores de Política, uma vez que o objeto de estudo é o Conselho de Direitos da Política de Infância e Adolescência.
Tatagiba (2002), revisitando o conceito empregado na pesquisa, afirma que os
Conselhos de Política são ligados às políticas públicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais [...] com atribuições legalmente estabelecidas no plano da formulação e implementação das políticas na respectiva esfera governamental, compondo as práticas de planejamento e fiscalização das ações. São também concebidos como fóruns públicos de captação de demandas e negociação de interesses específicos dos diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar a participação dos segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado. [...] Dizem respeito à dimensão da cidadania, a universalização de direitos sociais e à garantia ao exercício desses direitos. Zelam pela vigência desses direitos, garantindo sua inscrição ou inspiração na formulação das políticas e seu respeito na execução delas (TATAGIBA, 2002, p. 49).
Nessa definição, a autora destaca as atribuições legais dos conselhos gestores, sua importância e a natureza política desse espaço, que dá abertura para ampliar a participação de segmentos há tempos excluídos do processo decisório, negociar demandas e interesses, muitas vezes, divergentes.
Em concordância com Tatagiba, Gohn (2003, p. 83) afirma ser um dos papéis dos Conselhos a mediação de interesses, entre outros: “Com caráter interinstitucional, eles têm o papel de instrumento mediador na relação sociedade/Estado e estão inscritos na Constituição de 1988, em outras leis, na qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação da população”.
Segundo Cortês (2005, p. 150), os Conselhos de políticas públicas possuem características peculiares “no que se refere aos participantes preferenciais dos fóruns, aos atores envolvidos em suas atividades, grau de interesse nesses movimentos e, também, a proporção regulamentar que cada tipo de participante – governo ou sociedade civil, por exemplo – deterá no conselho”. Na realidade, suas características permitem definir o perfil dos usuários, beneficiários e participantes preferenciais.
No que se refere às características institucionais, geralmente associadas com as diretrizes legais, regulamentos, normas e princípios que norteiam o funcionamento dos Conselhos, Cortês (2005, p. 148) destaca “os padrões históricos de organização da política administrativa e de relações dos gestores públicos com os diversos grupos sociais cujos
interesses estão afetos ao setor”. Esses pontos, por se referirem à maneira como o Estado se relaciona com a participação, têm o potencial de afetar o desenho institucional dos Conselhos.
Como as políticas sociais tendem a possuir uma importância diferenciada, dependendo, também, da área ou segmento social beneficiado, Cortês (2005) afirma que a participação de ativistas ou representantes de organizações da sociedade civil também tem uma importância relativa. Apoiando-se em Walt (1994), ela afirma que esta importância relativa, dependendo da área, deve ser analisada quanto a alguns aspectos como: “os recursos financeiros a ela destinados, repercussões das ações promovidas na mídia e o status político dos indivíduos escolhidos pelos partidos para dirigir os órgãos públicos responsáveis pela gestão” (WALT, 1994, p. 79 apud CORTÊS, 2005, p. 148).
Nesse sentido, ao se referir à composição dos conselhos e às possibilidades de participação, a autora aponta alguns elementos relevantes que podem influenciar, como o tipo de fornecimento de benefícios, bens e serviços, o modo de financiamento, produção e distribuição, as modalidades de relações entre o poder público e os interesses privados.
Esses elementos, além de se constituírem em características institucionais dos conselhos, também definem o perfil dos beneficiários e participantes preferenciais. Contudo, independentemente do tipo de política pública, por mais específico que seja o seu público, os conselhos preservaram em comum “o fato de representarem os interesses dos setores sociais tradicionalmente excluídos ou com pouca ascendência sobre os processos de decisão política” (CORTÊS, 2005, p. 150).
É importante destacar que esses elementos permitem caracterizar não só o órgão gestor da política social e seus beneficiários, como também os conselheiros que terão assentos e serão representantes no colegiado. E, assim, visualiza-se a sua procedência ou o vínculo com suas entidades, se serão mais ligados a movimentos de defesa de direitos, a serviços de atendimento, à oferta de produtos e outros interesses que podem fortalecer ou enfraquecer a entidade.
Quanto à representatividade, a nomeação dos representantes de cada segmento, no caso governamental e não governamental, ocorre por procedimentos distintos. Pelo segmento governamental, os representantes são geralmente servidores públicos com indicação do secretário ou titular maior do órgão em que estiverem lotados, sendo designados e empossados pelo chefe do poder executivo. No segmento não governamental, no caso a sociedade civil, o processo de escolha dar-se-á, exclusivamente, através de assembleia específica, organizada pelas entidades não governamentais prestadoras de serviços de defesa de direitos, associativas ou sindicais e demais que variam de acordo com a política social.
Geralmente, nos regimentos é exigido um tempo mínimo de constituição das entidades ou organizações da sociedade civil para que possam participar do processo de escolha e que tenham atuação na localidade ou território correspondente. O representante não poderá ser previamente estabelecido ou indicado, ficando proibida a ingerência do poder público nesse processo.
A proporcionalidade de assentos dos conselheiros, no geral, segue as determinações estabelecidas por leis, decretos e resoluções de cada nível ou esfera administrativa. A função de conselheiros não é remunerada, mas é definida como de relevância e interesse público. No caso de servidor público, lhe é exigida disponibilidade para efetivo desempenho das funções.
Quanto ao funcionamento, segue o regimento interno elaborado pelos conselheiros e que, depois de aprovado, é sancionado pelo Poder Executivo. As deliberações aprovadas assumem a forma de resolução e devem ser publicadas no Diário Oficial. A publicidade, de acordo com Tatagiba (2002, p. 55), é um dos elementos que “diferencia a construção dos acordos nos processos deliberativos no interior dos conselhos, distinguindo-os da troca de favores, das práticas clientelistas, da cooptação”.
b) Atribuições legais
As principais atribuições conferidas em lei aos conselhos foram deliberar e fiscalizar a execução das políticas sociais. No caso do conselho em estudo, o Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, a Resolução nº 1058 do CONANDA (2005, p. 1) os define como:
Art 1º [...] órgãos deliberativos da política de promoção dos diretos da criança e do adolescente, controladores das ações em todos os níveis no sentido da implementação desta mesma política e responsáveis por fixar critérios de utilização através de planos de aplicação do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente, incumbindo-lhes ainda zelar pelo efetivo respeito ao princípio da prioridade absoluta à criança e ao adolescente.
Além desta, há uma outra Resolução do CONANDA, a de nº 1379, que atribui ao conselho o papel de formulador da política dos direitos da criança e do adolescente e gestor de recursos públicos financeiros:
8 Resolução nº 105 do CONANDA de 15 de junho de 2005: Dispõe sobre os Parâmetros para Criação e Funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente.
9Resolução nº 137 do CONANDA de 21 de janeiro de 2010: Dispõe sobre os parâmetros para a criação e o funcionamento dos Fundos Nacional, Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Art. 2º Os Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente devem ser vinculados aos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente do respectivo ente federado, órgãos formuladores, deliberativos e controladores das ações de implementação da política dos direitos da criança e do adolescente, responsáveis por gerir os fundos, fixar critérios de utilização e o plano de aplicação dos seus recursos, conforme o disposto no § 2º do art. 260 da Lei n° 8.069, de 1990 (2010).
No texto “Conselhos Gestores e a Democratização das Políticas Públicas no Brasil”, Tatagiba (2002, p. 55) se reporta aos Conselhos como Conselhos Setoriais e afirma que eles têm como competência legal: “formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais”. Trata-se de funções que são amparadas legalmente e que dão aos conselhos condições para intervir no processo de produção de políticas públicas.
Cortês (2005) reafirma a definição colocada por Tatagiba (2002) e concebe as funções do conselho associadas ao planejamento e à fiscalização, com ênfase, na aplicação e transferência de recursos financeiros e no monitoramento da implementação de políticas.
À medida que a conceituação legal dos Conselhos afirma que são órgãos deliberativos e controladores, se trabalha com a pressuposição de que efetivamente o são. Contudo, uma questão se coloca: até que ponto os principais elementos que caracterizam os conselhos se traduziram em práticas políticas ou foram concretizados?
c) Desafios e Reflexões: de qual conselho falamos
Feita essa caracterização quanto aos principais elementos que definem legalmente os Conselhos, apresenta-se importante algumas análises realizadas por vários autores, em função de inúmeras dificuldades que se apresentaram após a institucionalização desse espaço de participação social. Passado o período de criação e regulamentação dos conselhos, dados o volume de implantação nos municípios e a importância que adquiriram no meio político e acadêmico, adveio uma série de indagações quanto ao seu funcionamento, o papel que desempenham e a capacidade de se efetivar e de implementar o que deliberam.
Considerando o tempo de criação dos conselhos, existem várias pesquisas e análises de estudiosos que apontam diversos elementos que condicionam sua funcionalidade, sua atuação. Há uma farta produção literária de autores(as) como Tatagiba (2002), Teixeira (2001), Gohn (2003), Carneiro (2006), Avritzer (2007, 2010), Cunha (2007), Dagnino (2002) e outros que evidenciam o descompasso entre o discurso e a prática, isto é, entre a legislação e a prática no campo de atuação dos conselhos gestores. À luz dos apontamentos e reflexões desses autores e autoras, buscou-se o entendimento quanto ao funcionamento dos conselhos, suas condições de operacionalização, suas dificuldades, capacidades e limites.
Enquanto canais de participação que se legalizaram mediante sua inserção no corpo da Constituição Federal, em 1988, encontrou-se em Carneiro (2006, p. 149) a afirmação “que os conselhos marcam uma reconfiguração das relações entre Estado e Sociedade”.
Essa reconfiguração ficou visível com a chamada reforma do Estado, em que houve mudanças nas suas funções, promovendo, de acordo com Bresser-Pereira (1998) e Pronko Neves (2010), a transferência da execução direta de alguns de seus serviços para novos atores. Na prática, trouxeram como novidade a ampliação da participação social, como colegiados, conselhos, parcerias, OPNEs e ONGs. Embora não tenha significado a desobrigação do Estado ou a sua ausência, pois, mesmo que indiretamente, este se colocou na direção, coordenação ou gestão das novas relações ou arranjos, que surgiram entre as entidades governamentais e não governamentais.
Nesse sentido, partiu-se do mesmo pressuposto de boa parte dos estudiosos dessa temática dos conselhos gestores de política, como Tatagiba (2002), Gohn (2003), Carneiro (2005) e Dagnino (2002), que os conceberam como inovações na gestão. A princípio, trabalhou- se com a ideia de que representavam um avanço na gestão de políticas públicas, por fomentar práticas mais participativas, articular mecanismos de fiscalização e monitoramento e gerar responsabilidade pública.
Tatagiba (2002), por exemplo, os considerou como arranjos institucionais inéditos e os viu como inovadores por se apresentarem como um espaço de representação dotado de paridade, caráter dialógico e natureza deliberativa, acenando com a possibilidade de produção de políticas públicas.
Mediante uma pesquisa bibliográfica, a autora identificou controvérsias, dilemas e ambiguidades sobre “as atribuições e competências dos Conselhos e sua interface com o conjunto da máquina administrativa” (TATAGIBA, 2002, p. 94), que trouxeram indagações do tipo:
- A quem de fato estão vinculados os conselhos: ao governo ou a sociedade? - Quais as funções dos conselhos no que se refere às políticas públicas? - Quais os limites ou fronteiras de seus poderes deliberativos e fiscalizatório? - A quem recorrer quando as deliberações são ignoradas pelo Estado?
Segundo ela, não há na legislação uma clareza na divisão das funções de formulação, execução e acompanhamento das políticas públicas entre os conselhos e as instituições administrativas do Estado. Essa divisão fica à mercê da correlação de forças entre os participantes ou representantes institucionais:
A divisão das funções entre os conselhos não está resolvida no âmbito da legislação pertinente. Na ausência desse marco legal [...] essa divisão das funções acaba ocorrendo a partir dos acordos possíveis de serem estabelecidos em cada contexto específico e em cada conjuntura particular, variando à medida que se altera o jogo de correlação de forças entre os participantes (TATAGIBA, 2002, p. 95).
Da mesma forma, há divergências quanto ao dever do Estado em acatar ou não as deliberações, se são necessários outros mecanismos ou envolvimento de outros atores:
Não é consenso no âmbito da literatura pertinente se deve ou não o Estado acatar as decisões do Conselho, ou, se resolvida a questão da deliberação é preciso acionar novos mecanismos de produção dos acordos, extraconselhos, ou ainda mobilizar atores-chaves, como o Ministério Público, para obrigar o Estado a acatar as decisões. (TATAGIBA, 2002, p. 96).
Assim, acredita-se que os conselhos podem induzir o Estado à ação a partir de sua natureza deliberativa10. Nela, de acordo com Tatagiba (2005, p. 55), reside a força para essa indução, a possibilidade de mudança: “A competência legal de deliberar sobre políticas públicas é a principal força dos conselhos enquanto espaços potencialmente capazes de induzir à reforma democrática do Estado”.
Embora a natureza deliberativa dos conselhos seja uma de suas características essenciais, Gohn (2003) afirma que esse caráter não é garantia de implementação efetiva do que foi decidido. “Pois não há estruturas jurídicas que deem amparo legal e obriguem o executivo a acatar as decisões dos conselhos” (GOHN, 2003, p. 91).
Nesse sentido, Tatagiba (2002 p. 94), ao fazer o levantamento bibliográfico acerca do tema, constata uma “reduzida capacidade deliberativa destes espaços” e com tendências a ações de natureza mais reativas do que propositivas. Essa situação indica uma fragilidade dos colegiados e dificuldades em efetivar o que lhe foi conferido em lei, em cumprir sua vocação deliberativa.
Se a capacidade de deliberação é reduzida, os impactos dessas decisões na produção de políticas públicas também o serão. O que torna os conselhos uma entidade com baixa capacidade de inovação.
10 Como neste capítulo se acentua entre as características dos conselhos gestores a natureza deliberativa,