Como já discutido no plano geral, os anos 1980 – notadamente após 1985 – foram marcados pelo declínio da influência centralizadora do Estado desenvolvimentista e pela ascensão de novas instâncias organizativas da sociedade que redefiniram suas formas de articulação com o Estado. Esse período foi caracterizado por um momento de crise do padrão de acumulação das décadas de 1970/1980 – uma fase de forte planejamento e administração do Estado na condução do processo de acumulação do capital – e de transição para um novo modelo,36 inserido em uma nova dinâmica internacional. Esta foi marcada pela globalização econômica e reestruturação da economia mundial, principalmente nas suas dimensões produtiva e financeira, momento em que o intervencionismo estatal passa a ser questionado e novas configurações organizativas privadas passam a ter uma participação mais ativa na definição das políticas públicas. Nesse sentido, a compreensão da nova fase de produção dos espaços a partir da década de 1990, inserida nesse novo padrão de acumulação, pressupõe
analisar as novas determinações do modelo que estava emergindo. Sendo assim, importa destacar nesta seção as principais mudanças desse período, em especial, nos papéis do Estado e em suas articulações com a sociedade.
Nesse período de transição, o Estado Nacional é levado a “adequar-se” às exigências das novas condições de acumulação que se apresentavam em grande parte do mundo capitalista. Além disso, não se pode desconsiderar, nessa fase de globalização econômica, a influência do movimento mundial de capitais sobre o redirecionamento das esferas de poder e das políticas domésticas (OLIVEIRA, N., 2004). Convém ressaltar que os papéis tradicionais de intervenção do Estado foram repensados quanto às suas formas de atuação no que concerne à sua inserção na produção dos espaços, de modo a dar continuidade ao novo padrão de acumulação em curso. Nesse sentido, essas mudanças nos papéis do Estado não significaram uma ruptura com os quadros estabelecidos anteriormente, mas sim um aperfeiçoamento das regras de seu funcionamento.
No Brasil, essa reformulação das funções do Estado ocorreu, mais fortemente, na década de 1990. É possível observar esse processo a partir de diversos documentos elaborados pelos órgãos públicos nesse período. Em especial, chamamos a atenção para a Reforma Gerencial do Estado brasileiro37 iniciada em 1995. A partir daí, os novos programas governamentais passaram a reconhecer o esgotamento da forma tradicional de tratamento das questões político- institucionais que guiaram diversos planos nas últimas décadas, buscando adequar-se e responder às exigências de novos paradigmas relacionados ao papel do Estado, ao incorporar novas bases políticas e institucionais para a definição de políticas públicas. Segundo N. Oliveira (2004), essas políticas levam em consideração novos padrões de gestão pública, que se expressam quer nas articulações necessárias à implementação de planos econômicos, quer nos novos mecanismos de agregação corporativa que visam à barganha de interesses.
Nesse contexto de redefinição do papel do Estado, este deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de regulador desse desenvolvimento. Importa ressaltar que a retirada do Estado de setores estratégicos da atividade econômica, juntamente com o agravamento da sua fragilidade financeira, a redução de sua capacidade de investimento e a perda de autonomia da política econômica, enfraqueceu-lhe a possibilidade de planejar e induzir o sistema econômico (FILGUEIRAS et al., 2010). Assim, o Estado estrutural (agente,
37 Essa reforma foi executada em âmbito federal pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
(MARE). Com a extinção do MARE em 1998, a gestão passou para o Ministério do Planejamento e Gestão, ao mesmo tempo em que estados e municípios passavam também a fazer suas próprias reformas (BRESSER- PEREIRA, 1997).
promotor) vai perdendo espaço para o Estado funcional (fiscalizador, regulador). Nesse redesenho, verificamos que o Estado se retira mais fortemente da execução e permanece com parte do financiamento, mas também o que continua sob sua propriedade passa a ter a lógica de mercado na gestão (PERONI, 2007).
Essa reforma implicou, obviamente, na elaboração de construções ideológicas necessárias para a legitimação dos referidos ajustes. Assim, por trás desse processo está a ideologia defendida de que a intervenção estatal sobre a organização da vida social e econômica reduz a eficiência dos processos de produção de riqueza, ao passo que o setor privado, ao assumir esses papéis, é mais eficiente, eficaz, dinâmico e produtivo. Desse modo, a justificativa em reformar o Estado está na busca de se eliminarem as ineficiências decorrentes do peso excessivo do Estado e passar à lógica modernizante do mercado e da competitividade internacional, o que não significou, de modo algum, uma alteração de sua natureza, mas, sim, de sua estrutura de ação (FERNANDES; CANO, 2005).
Nesse quadro, o Estado passa por uma desregulamentação e retração deliberada de suas funções. Esse novo contexto tem exigido do aparelho estatal uma organização de sua estrutura institucional não mais assentada sobre a ideia de criação de uma estrutura própria mediante a ação centralizada entre as diversas esferas e órgãos do governo, mas na adoção do princípio da descentralização, tanto do planejamento quanto da execução, e na transferência, para os agentes sociais, dos papéis que lhes competem em parceria com o Estado. Há, nesse sentido, tanto a perda de unidade entre os distintos aparelhos governamentais, num processo de ajuste à própria fragmentação dos interesses, como a consequente fragilização aparente de suas diversas instâncias (OLIVEIRA, N., 2004).
Essa adequação, de fato, proporcionou maior controle das diversas frações dos capitais na produção dos espaços. No entanto, isso não significou que o Estado fosse dispensável. Pelo contrário, seu poder foi reforçado e ampliado, na medida em que a implementação e condução desse novo modelo de acumulação implicaram – e implicam – uma participação fundamental do Estado. Desse modo, o Estado não só não foi eliminado como instância estratégica como continuou a desempenhar papéis importantes na produção dos espaços, influindo diretamente nas condições gerais de produção por meio do fundo público e como instância legitimadora dos diversos interesses nesse processo.38 É importante lembrar que são os que mais clamam contra a sua intervenção que acabam sempre por solicitar maior apoio e incentivo do governo às suas atividades (GRAZIANO DA SILVA, 1996).
Esse processo permite, no cerne do Estado, a interferência dos grupos hegemônicos no desenho das políticas públicas territoriais, caracterizando o que se chama de privatização do público ou, como afirma Graziano da Silva (1996), de “balcanização do Estado”. Ocorre, aí, uma redefinição dos espaços de poder das diversas frações do capital e do trabalho como reivindicantes de direitos diante do Estado na perspectiva de construírem condições reprodutivas favoráveis aos seus interesses. Isso significa uma crescente influência das forças hegemônicas territorializadas no desenho das políticas públicas para esses espaços. Há, assim, um imbricamento de interesses favorecendo a reprodução dos padrões de produção dos espaços dinâmicos.
É nesse contexto que se insere a problemática do neocorporativismo39 já discutida na seção anterior, cujo padrão de relacionamento Estado-sociedade passa a ser reafirmado com a crise nas finanças públicas e a abertura do país. Assim, esse novo padrão desponta como um mecanismo que busca preservar os espaços de negociação nos processos decisórios num momento, ressalte-se, de crise de autoridade legítima – ou do Estado – e da própria dinâmica de acumulação.40 Desse modo, acontece uma tentativa de reinstitucionalização dos processos decisórios, em que novos arranjos de interesses privados – entre os quais se destacam as associações de representação de interesses – puderam participar ativamente do processo de definição de políticas públicas. Nesse sentido, o papel do Estado passa a ser tão mais importante quanto mais esse novo associacionismo passe a assumir papéis ativos e definidos, dado o Estado ser o instrumento fundamental para assegurar uma integração entre os diversos interesses envolvidos por meio de suas tarefas regulatórias e integrativas (OLIVEIRA, N., 2004).
É importante destacar que essas transformações nas relações Estado-sociedade são percebidas em todos os níveis da economia. No entanto, para fins da presente pesquisa, é necessário compreender os rebatimentos desse processo no setor agrícola, ressaltando a emergência de um novo padrão de acumulação no campo brasileiro, principalmente em termos de organização produtiva e institucional desses espaços.
39 Ressalte-se que na abordagem utilizada no presente trabalho, o neocorporativismo é considerado um processo
sociopolítico específico, no qual determinadas organizações, representando monopolisticamente interesses funcionais, se engajam em trocas com agências governamentais sobre as políticas públicas que as envolvem, desenvolvendo para isso atividades que combinam representação de interesses e o processo de elaboração e implementação dessas políticas (GRAZIANO DA SILVA, 1996).
40 É importante frisar que, como aponta N. Oliveira (2004, p. 385), “sempre que ocorre uma agudização da crise
estrutural do capitalismo, demandam-se alternativas além das que são buscadas no âmbito exclusivo da circulação financeira e das mercadorias.” O neocorporativismo, segundo o autor, se transforma num desses instrumentos.
4.3.2 Reflexos da crise na agricultura brasileira: emergência de um novo padrão de