A l’exemple des Etats maritimes européens, la France a lié l’histoire et la destinée de sa Marine à celles de ses colonies aussi bien en temps de paix qu’en temps de guerre. Sans entrer dans des détails superflus, cette relation étroite s’explique par le caractère ultramarin des colonies françaises qui nécessitent navires et marins pour entretenir les liens entre la métropole et ses comptoirs. Ces gens de mer sont amenés bien souvent à devenir les premiers jalons de toute installation.
Cette union va d’ailleurs perdurer au-delà de l’Ancien Régime, et ces deux domaines paraissent pendant longtemps si unis « qu’on en vint à admettre qu’il ne pouvait exister
de Marine sans colonies, ni de colonies sans Marine60 ». Ce n’est qu’au cours du XIXe
siècle que s’opère réellement une césure entre ces deux entités. Il s’agit là d’une des particularités de notre sujet qui permet de dépasser le cadre habituel de l’Ancien Régime en 1789 et de prolonger notre étude jusqu’en 1809.
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1-1.1. Aux origines du ministère des colonies : La Marine
Pour comprendre la complexité et l’évolution des organes administratifs dans la colonie de Guyane, il a paru nécessaire de faire une rapide présentation de l’administration centrale et de ses principales évolutions lesquelles toucheront par répercussion Cayenne et son personnel.
1-1.1.1. De la Marine aux Colonies : la mise en place d’un Secrétariat d’Etat
La Marine, dont hérite Louis XV en accédant au trône, est principalement l’œuvre de ministres et secrétaires d’Etat du siècle précédent : Armand-Jean du Plessis, cardinal de Richelieu, Jean-Baptiste Colbert et Colbert de Seignelay. Une série d’ordonnances a façonné la Marine royale tant au niveau de ses structures militaires qu’aux plans administratif et organisationnel. En effet, c’est à partir du ministère de Colbert que la Marine se dote d’un Secrétariat d’Etat et se bureaucratise par le même biais. La valeur et l’importance de l’Ordonnance de 1689 ne sont plus à démontrer compte tenu de la longévité de certaines de ses dispositions toujours en vigueur et, ce n’est qu’avec Choiseul et sa réforme de 1765 que sont introduites quelques modifications à la réglementation de 168961.
En vertu du règlement du 7 mars 1669, Colbert reçoit en même temps que la Marine le commerce et les consulats dans ses attributions. Cette double administration à la fois militaire et civile est une des caractéristiques du département de la Marine sous l’Ancien Régime qui se retrouve transposée dans les colonies. Cette dualité se retrouve à la tête même du secrétariat où cohabitent l’Amiral de France, le comte de Vermandois62, et le Secrétaire d’Etat. Ce couple administratif donne lieu à deux
61
« The naval Ordinance of 1689 (...) was his greatest monument ». Cf. PRITCHARD James, Louis XV’s
Navy 1748-1762. A Study of Organisation and Administration, Kingston and Montréal, McGill-Queen’s
University Press, 1987, p. 19.
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Louis de Bourbon, comte de Vermandois (Saint-Germain en Laye, 1667 – Versailles 1683) : fils légitimé de Louis XIV et de Mme de La Vallière, il reçoit du roi l’Amirauté de France à l’âge précoce de deux ans, laissant ainsi Colbert libre aux commandes du Secrétariat d’Etat de la Marine. Cf. VERGE-FRANCESCHI Michel (dir.), Dictionnaire d’histoire maritime, Paris, Robert Laffont, 2002, p. 1467. Une liste des différents ministres et secrétaires d’Etat à la Marine est disponible en annexe n°3.
hiérarchies parallèles d’officiers : les officiers militaires et les officiers civils63. Cette subdivision entre plume et épée se retrouve donc à tous les niveaux de la Marine, depuis le secrétariat d’Etat jusqu’aux ports et arsenaux. C’est pourquoi les officiers envoyés dans les colonies, et plus particulièrement en Guyane française, répondent soit de la plume soit de l’épée composant ainsi un corpus hétérogène.
Le règne de Louis XIV se termine au secrétariat d’Etat de la Marine avec la répartition des services entre neuf bureaux ou directions spécialisés64. La Marine n’est plus alors gérée de façon territoriale avec une division entre le Ponant et le Levant mais d’une manière plus moderne avec une répartition entre les classes, les colonies et les archives. L’administration centrale des colonies apparaît du secrétariat d’Etat de la Marine en tant qu’entité distincte en 1710 avec la création d’un bureau spécialisé. De cette filiation, elle hérite des traditions centralisatrices et d’un organigramme inspiré de l’organisation des départements portuaires français65. La part et l’importance des colonies au sein de ce secrétariat vont crescendo au cours du XVIIIe siècle si bien que plus de la moitié de son budget leur est consacrée dans les années 175066. Ce service se développe de manière à devenir sous Louis XVI l’intendance générale des colonies qui comprend trois bureaux. C’est également sous le règne du roi « géographe » que deux importants dépôts documentaires sont créés :
- le dépôt des chartes des colonies en 1776 (l’actuel dépôt des papiers publics des colonies) destiné à recevoir les doubles de tous les actes officiels établis dans les colonies (registres paroissiaux, papiers des greffes judiciaires, minutes notariales, recensements de population, registres d’entrée dans les hôpitaux, etc.) ;
- le dépôt des fortifications des colonies, en 1778, voué à accueillir des documents écrits et figurés relatifs à la défense des établissements français d’Outre-mer et même, de façon plus générale, à l’architecture civile et à l’urbanisme67.
Le bureau des colonies représente à partir de sa création une entité administrative particulière, bien que toujours dépendante du Secrétariat d’Etat à la Marine. Il y a à la
63 BARBICHE Bernard, Les institutions de la monarchie française à l’époque moderne, Paris, PUF,
1999, p. 214.
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VERGE-FRANCESCHI Michel, La Marine française au XVIIIe siècle : les espaces maritimes, Paris, Sedes, 1996, p. 207.
65 Ibid., p. 223.
66 VERGE-FRANCESCHI Michel (dir.), op. cit., p. 1320.
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tête du bureau des colonies le premier Commis, véritable bras droit et interlocuteur privilégié du Secrétaire d’Etat à la Marine. Hommes de cour, ils sont au plus proche du pouvoir et de ses rouages. Deux hommes se partagent sous Louis XV la place de premier Commis aux colonies : Arnauld de La Porte (1738-1758) et Jean-Augustin Accaron (1759-1764). A partir du ministère de Choiseul, c’est Jean-Baptiste Dubucq (1777-1795) qui se trouve aux commandes du bureau des colonies68. Il s’agit là des hommes les plus connus à avoir occupé cette place. Le premier Commis est un élément indispensable à connaître et auprès duquel se faire connaître pour tout officier colonial : il constitue les yeux et les oreilles du Secrétaire d’Etat sur les questions coloniales et son appui est l’étape préalable à toute requête en direction du ministre. C’est pourquoi il est nécessaire de ménager de bonnes relations avec ce fonctionnaire à l’instar de Gilbert Guillouet d’Orvilliers, alors gouverneur à Cayenne, qui écrit à Accaron en 1760 pour le féliciter de son accession au bureau des Colonies et qui profite de l’occasion pour lui demander ses bonnes grâces pour la colonie de Cayenne et pour lui-même69. La correspondance administrative au départ de Cayenne renferme de nombreux courriers à l’intention du premier Commis en place. Des questions relatives à la gestion financière70 et agricole71 de la colonie jusqu’aux enquêtes administratives72 : les thèmes sont à la fois divers et complémentaires. La position des premiers Commis est renforcée par un jeu d’alliances et de fidélisation au sein de l’administration centrale de la Marine et des Colonies. Ce qui a pour conséquence de renforcer le clivage des officiers civils et militaires, ces derniers étant mis à l’écart des services administratifs. Par ailleurs, donner en gestion le domaine de la Marine et des Colonies à des non-spécialistes a parfois abouti à des incohérences et des décisions inadaptées aux spécificités coloniales73. Malgré tout, les administrateurs et fonctionnaires témoignent d’une meilleure formation et d’une connaissance accrue du fait colonial au cours du XVIIIe
68 PRITCHARD James, op. cit., p. 31.
69 Archives Nationales de l’Outre-Mer (ANOM), sous série C14, registre 25, f°23.
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ANOM, sous série C14, registre 28, f°298 : en 1765, le baron de Bodelschwingh demande le paiement
d’une gratification promise par le premier Commis Accaron et le gouverneur de la nouvelle colonie de Guyane le chevalier de Turgot.
71 ANOM, sous série C14, registre 89, f°5 : en 1763, le chevalier de Turgot, alors gouverneur de la
nouvelle colonie de Guyane, transmet au premier Commis Accaron un mémoire sur un projet d’établissement d’un haras en Guyane.
72 ANOM, sous série C14, registre 30, f°113, 116, 118 et 120 : il s’agit d’un ensemble de correspondance
relative à l’organisation administrative de l’expédition de Kourou en 1763.
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siècle : une opposition est constante entre la plume et l’épée aussi bien dans les ports et arsenaux métropolitains que dans les colonies dont ils ont la gestion74.
Colbert est également à l’origine d’une autre spécificité de la Marine française qui se calque sur la dichotomie entre officiers militaires et civils avec la cohabitation de la noblesse et de la roture en son sein. Suivant l’exemple de son roi, le ministre se méfie de la noblesse : les souvenirs de la Fronde sont encore présents dans les mémoires et les consciences. Cette méfiance a pour conséquence le privilège de la plume – consacré par l’Ordonnance de 1689 – au détriment de l’épée dans l’administration de la Marine, puis des Colonies75. Le ministre ne souhaite pas alors confier le gouvernement des arsenaux aux officiers de vaisseau, encore peu expérimentés aux rouages administratifs et relativement mobiles par la nature même de leurs fonctions. Les directeurs de la Marine sont donc choisis parmi les civils76. D’une manière générale, la plume est constituée de roturiers alors que l’épée, le Grand-corps, accueille les fils de noble naissance. Malgré tout, à partir du ministère de Colbert, le corps des officiers de vaisseau est ouvert aux officiers non nobles. L’absence d’une noble naissance les maintient pourtant à l’écart de leurs collègues et des commissions honorifiques77.
Avec la création d’une Inspection générale de la Marine et des Galères en 170478, la place donnée aux officiers de plume crée des tensions dans les ports où les deux corps cohabitent bon gré mal gré. Dans la première moitié du XVIIIe siècle, le personnel administratif croît de manière si importante qu’il devient trop lourd par rapport aux besoins de la Marine. A partir des années 1760, le changement de roi et de ministre annonce un renversement relatif des pouvoirs : Choiseul et son Ordonnance du 25 mars 1765 donne à l’épée sa revanche sur la plume. Il s’agit là d’une réforme radicale. Les officiers de plume deviennent militaires, reçoivent un uniforme mais ne sont plus aussi indépendants qu’auparavant. C’est le début du démantèlement de l’administration colbertienne : les ministres suivants ne font que suivre la direction donnée par Choiseul. L’Ordonnance du 27 septembre 1776 de Sartine partage l’exercice de la justice et de la
74 VERGE-FRANCESCHI Michel (dir.), op. cit., p. 9.
75 BARBICHE Bernard, op. cit., p. 214.
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DONEAUD DU PLAN Alphonse, « La Marine française du XVIIIe siècle au point de vue de l’administration et des progrès scientifiques », Revue maritime et coloniale, octobre 1867, vol. 3, p. 479.
77 NEUVILLE Didier, Etat sommaire des archives de la Marine, antérieures à la Révolution, Paris,
Librairie Militaire de L. Baudoin, 1898, p. 357.
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police entre le commandant de la Marine et l’intendant. Seuls les approvisionnements et les comptes restent la prérogative des agents civils, les trésoriers généraux79.
La dernière étape dans l’organisation centrale de l’administration coloniale précède la Révolution. Sous l’impulsion du Maréchal de Castries, les services sont regroupés en quatre grandes directions, introduisant une hiérarchie supplémentaire entre les bureaux : l’intendance générale des fonds ; la direction générale des ports et arsenaux ; l’administration des consulats, du commerce maritime et des pêches ; et l’intendance générale des colonies. Cet ensemble représente près de cent cinquante fonctionnaires employés dans cette administration centrale à la veille de la Révolution.
Quant aux finances de la Marine, elles sont aux mains des trésoriers généraux de la Marine au rôle et à l’influence proportionnels au pouvoir de l’argent80. Ces financiers sont les homologues des trésoriers généraux de l’ordinaire et de l’extraordinaire des guerres pour le ministère de la Guerre81.
Depuis l’édit de novembre 1691, deux conseillers généraux de la Marine exercent alternativement le paiement des dépenses : des levées, en passant par les appointements, pensions et autres gratifications pour l’ensemble du personnel de la Marine, civil et militaire, embarqué et à terre, dans les ports et les colonies, de l’intendant jusqu’au simple commis. Ils ont également la responsabilité de l’entretien des arsenaux et bâtiments de la Marine, l’approvisionnement des magasins et des hôpitaux82. De deux corps d’offices de trésorerie générale en 1716 - la Marine et les Galères - , un nouvel édit supprime définitivement en 1749 ces deux offices pour en créer deux nouveaux : ces trésoriers généraux des colonies françaises d’Amérique exercent là encore de manière alternative une année sur deux. Sous le ministère de Terray, les deux offices de trésoriers de la Marine et les deux offices de trésoriers des colonies sont remplacés par deux nouveaux offices de trésoriers de la Marine et des Colonies par l’édit de février 1771. Pour finir, ces deux offices sont confondus en un seul six ans plus tard pour plus
79 Ce n’est qu’en 1835 qu’est institué le corps du commissariat de la Marine formé du corps de
l’administration et de celui de l’inspection de la Marine. Cf. DONEAUD DU PLAN Alphonse, op. cit., p. 594.
80 LEGOHEREL Henri, Les trésoriers généraux de la Marine 1715-1788, Paris, Ed. Cujas, 1962,
VIII-368 p.
81 BARBICHE Bernard, op. cit., p. 218.
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de « simplicité » et d’économie. C’est en mars 1788 que tous les offices du trésor royal - trésoriers de la Guerre, de la Marine, de la Maison du Roi et de la Reine, etc.- sont supprimés et remplacés par cinq administrateurs chargés de gérer les recettes et dépenses du trésor83.
1-1.1.2. Une administration coloniale inspirée des départements portuaires métropolitains
L’administration des départements portuaires français, à l’exemple de Rochefort, sert de modèle à l’organisation des colonies. L’arsenal de Rochefort est le siège de l’organisation d’un département maritime ; tandis que la ville de Cayenne contrôle la gestion de colonie de Guyane française.
La figure n°1, extraite de la thèse de Martine Acerra84, présente une partie de l’organigramme du département rochefortais : l’administration de la Marine. La densité de cette organisation est à la hauteur de ce département ; un très net décalage entre les effectifs de Rochefort et de Cayenne est à remarquer. A l’image de l’administration centrale, le département portuaire présente une distribution comprenant officiers d’épée et de plume. Sous la haute autorité d’un intendant, se trouve un commissaire général de la Marine dont dépendent les radoubs et, de façon globale, l’entretien des vaisseaux, le paiement de la nourriture et des soldes sur les navires, la délivrance du matériel pour les armements. Il est secondé par des commissaires ordinaires et des contrôleurs. L’intendant joue ici un rôle essentiel dans la gestion du département et les responsabilités vont en décroissant du commissaire au garde-magasin, de l’écrivain au commis. Par ailleurs, ce goût pour la hiérarchie est complété par un souci de surveillance qui s’illustre par une organisation également horizontale. Il est nécessaire d’avoir à l’esprit ce rapport de force pour mieux comprendre le jeu de pouvoir et les querelles de fonction entre les administrateurs en Guyane au même moment.
83 Ibid., p. 622.
84 ACERRA Martine, Rochefort et la construction navale française 1661-1815, Paris, Librairie de l’Inde
Figure 1 : Organigramme de l'organisation de la Marine à Rochefort
au XVIIIe siècle85
Après les réformes de Choiseul, les intendants de la Marine, et par voie de conséquence les intendants des colonies, perdent les dernières prérogatives qui leur restaient avec la Révolution et l’Empire. Après avoir été maintenu jusqu’en 1792, ils deviennent des ordonnateurs civils de la Marine pendant deux ans, prennent le nom d’agents maritimes pour les deux années suivantes (1794-1795), puis à nouveau celui d’ordonnateurs de la
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Marine avant leur suppression définitive86. Pour finir, on assiste à un bref rétablissement de la fonction entre 1815 et 1826 alors que l’amiral commandant est devenu préfet maritime avec l’ensemble de l’arsenal et de sa région sous son autorité87.
De l’autre coté de l’océan, la tutelle métropolitaine va se distinguer avec la mise en place d’une bureaucratie en Guyane au cours de l’époque moderne. En raison de la conception mercantile de la première implantation française, cette tutelle prend au départ l’apparence de compagnies, dont la Compagnie des Indes occidentales, auxquelles Louis XIV délègue la gestion directe de la colonie. Mais en 1674, le roi décide que les « îles d’Amérique » dépendront à partir de cette époque directement de lui-même, sans l’aide d’aucun intermédiaire. Ce transfert consacre une certaine maturité du système centralisateur, les territoires étant désormais considérés comme des provinces relevant de l’autorité de l’Etat.
A partir de la figure n°2, il est possible de constater que le système administratif guyanais est proche de celui établi en France à la même époque. Dans l’ensemble, l’administration locale des colonies sous l’Ancien Régime reflète une volonté d’assimilation : chaque colonie a des organes administratifs inspirés par ceux des provinces françaises. Dans la pratique, cependant, leur statut est fort différent de celui de la métropole, à cause, d’une part, de la spécificité de leurs structures socio-économiques, d’autre part, de la domination de type colonial car les colonies sont en fait des régions assujetties à la métropole.
Dans les colonies, Colbert organise avec le règlement du 4 novembre 1671 une direction bicéphale qui sert de relais au gouvernement métropolitain 88: le gouverneur
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Ces changements de titres n’entraînent pas obligatoirement des bouleversements de personnels. Dans le cas de Rochefort, on aperçoit que les mêmes administrateurs restent en place quel que soit le titre donné à la fonction. Entre 1785 et 1796, trois personnages alternent au poste d’ordonnateur ou d’agent maritime :
-Jean Charles Bernardin Charlot de la Grandville. Intendant au 8 mai 1785, ordonnateur civil au 1er
octobre 1792, chef des bureaux civils du 27 septembre 1793 au 29 novembre 1793.
- Pierre Etienne Joseph Bonamy de Bellefontaine. Intérimaire de l’intendant 4 mois en 1787 et 3 mois en
1789 ; agent maritime du 1er septembre 1795 au 5 avril 1796.
- Charles Lemoyne. Chef des bureaux civils le 29 novembre 1793, se succédant à lui-même comme agent maritime du 19 février 1794 au 18 juin 1795.
Ces trois administrateurs issus de l’organisation d’Ancien Régime assurent incontestablement une continuité gestionnaire à l’arsenal malgré les difficultés du temps.
87 ACERRA Martine, op. cit., p. 110.
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exerce le pouvoir militaire et politique tandis que l’intendant dirige l’administration. Le conseil supérieur exerce le pouvoir judiciaire à l’image des parlements métropolitains.
Figure 2 : Organigramme administratif de la Guyane française XVIIIe siècle
Il convient maintenant de revenir sur la place de chacun dans cet ensemble administratif avant de présenter ensuite les circonstances qui ont amené à définir notre corpus des administrateurs en Guyane.
Le titre complet du gouverneur colonial sous l’Ancien Régime est celui de « lieutenant général et gouverneur établi par le roi dans la colonie de Cayenne et province de Guyane », titre détaillé dans les lettres de nomination. Le gouverneur représente le roi de sa personne dans la colonie89. La nature des pouvoirs de ces hommes n’est pas claire. Même si les gouverneurs sont révocables, les lettres de nomination ne les disent pas commis, mais créés, constitués, et établis par le roi. Ces lettres des gouverneurs sont enregistrées par le conseil supérieur de Cayenne. L’accent est systématiquement mis sur