RTE EDF-Transport SA
I – LA GESTION DU RESEAU PUBLIC DE TRANSPORT
N. 9.394/1996
Descentralizar os recursos que financiam a educação também passa a ser a estratégia utilizada a partir dos anos de 1990, corroborando a nova lógica introduzida com as políticas neoliberais e a Reforma do Estado e da Educação. Desde então, diversas são as legislações que normatizam e regulam o financiamento educacional brasileiro37, uma vez que ele torna-se elemento central na agenda da política educacional nesse contexto38. Entre essas legislações, destacam-se, a princípio, a Constituição Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), n. 9.394/96.
De acordo com o artigo 212 da Constituição Federal de 1988, a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida como a receita proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino (MDE)39.
37 O financiamento da educação é um dos temas centrais da política educacional brasileira na atualidade, uma vez que o financiamento da educação básica, no Brasil, circunscreve um cenário político e social do qual a sociedade precisa tomar conhecimento para que possa participar de maneira efetivamente democrática na busca por uma educação de qualidade, de modo que a aplicação dos recursos seja eficaz e transparente.
38 Historicamente, as constituições brasileiras expressam momentos de continuidade, rupturas e tendências sobre a concepção do papel do Estado no que se refere à educação. Assim tem ocorrido no Brasil desde a Constituição Federal de 1934. A concepção do papel do Estado sobre a educação pode ser evidenciada com a vinculação ou desvinculação dos recursos a serem gastos em educação, uma vez que os gastos públicos são decorrência das prioridades governamentais (ROSSINHOLI, 2010). Os períodos ditatoriais são marcados pela desvinculação dos recursos e nos períodos democráticos a vinculação é reincorporada (EDNIR; BASSI, 2009, p. 47).
39 Parte dos impostos arrecadados pela União é transferida aos Estados, DF e Municípios e parte dos impostos arrecadados nos Estados, aos Municípios. Logo, dos 18% aplicados pela União, descontam-
A LDB, no artigo 69, reforça essa mesma orientação em relação ao percentual mínimo a ser aplicado pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), contudo, prevê, ainda, a possibilidade de ampliação desses percentuais por meio das Constituições Estaduais e das Leis Orgânicas municipais, uma vez que os valores não podem ser menores do que os definidos nessas duas legislações nacionais.
Além dos recursos provenientes de impostos e transferências constitucionais, a Constituição Federal de 1988, alterada pela Emenda Constitucional n. 53/2006, estabelece uma fonte adicional de recursos a serem aplicados na educação básica. Trata-se de uma contribuição social denominada “salário-educação”, a qual está prevista no §5 do artigo 21240.
Porém, a aprovação das legislações não garante sua implementação, pois outros mecanismos podem ser usados, estrategicamente, para limitar ou até mesmo impedir o seu funcionamento. Esses mecanismos podem manifestar-se por meio de Emendas Constitucionais. É o caso da Desvinculação de Receitas da União (DRU), um dispositivo de política fiscal, instituído através de várias emendas, que desvinculava, legalmente, 20% das receitas tributárias arrecadadas pela União, desobrigando-a da aplicação desses recursos na educação, ou seja, havendo uma redução da vinculação definida na Constituição Federal de, pelo menos, 18%. Nesse caso, ao governo federal era permitido usar livremente esses 20% de todos os tributos federais vinculados por lei a Fundos ou despesas. Esse mecanismo foi utilizado pelo governo federal desde 1994 com argumentos oficiais, porém antes era nomeado de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). Segundo Ednir e Bassi (2009, p. 48. Grifo do autor),
o argumento legal utilizado é de que é preciso “sanear as finanças da Fazenda Pública federal” (leia-se reduzir a dívida externa e interna do Brasil) e “estabilizar a economia” (leia-se controlar a inflação). Também há a desculpa de que os recursos que acabam sendo subtraídos à melhoria das escolas pela DRU são aplicados no custeio de várias ações sociais e programas compensatórios da União, até mesmo no próprio Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
se, ainda, as transferências efetivadas aos Estados, DF e Municípios. Enquanto, aos 25% dos Estados, adicionam-se os recursos transferidos pela União e descontam-se as transferências realizadas aos Estados e Municípios. Já os Municípios aplicam 25% dos impostos arrecadados em educação, somados aos repasses da União e dos Estados (AMARAL, 2012).
40 A Lei n. 9.424/96 prevê, no artigo 15, que o Salário-educação corresponde a 2,5% do total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados.
Por outro lado, compreende-se que essa ação se configura em uma recentralização dos recursos e distancia-se da perspectiva de aumento da receita para a educação, corroborando os princípios neoliberais de subordinação da política educacional à economia.
Em novembro de 2009, por meio da EC n. 59, essa desvinculação, em relação à educação, foi gradativamente extinta até 2011. A definição dessa emenda era reduzir, anualmente, a partir do exercício de 2009, o percentual da Desvinculação das Receitas da União, incidente sobre os recursos destinados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, de que trata o artigo 212 da Constituição Federal. De acordo com o texto da Emenda Constitucional n. 59/2009, o percentual de desvinculação seria reduzido para 12,5% no exercício de 2009, 5% no exercício de 2010, e ficaria nulo no exercício de 2011.
Essa ação expressa, de maneira positiva, uma reivindicação histórica daqueles que lutam em prol da educação brasileira. Porém, conforme Araújo (2009), há dúvidas sobre se ela representará, pelo menos de imediato, mais recursos para o Ministério da Educação (MEC), pois a quantidade de recursos ordinários não vinculados que é repassada é maior do que o valor a ser devolvido no momento de aprovação da emenda. Isso acontece porque as obrigações fixas do MEC cresceram no último período, principalmente a folha de pessoal das universidades e institutos federais, e também devido à elevação da complementação da União ao Fundeb41.
Outro ponto importante nas discussões acerca do financiamento da educação, diz respeito à definição de um Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi), uma vez que o valor mínimo por aluno adotado pelo governo federal tem como referência apenas a receita disponível, o que limita o investimento na educação. Para estudiosos como Pinto (2007, p. 894), o parâmetro definido para calcular o valor aluno/ano é um equívoco, na medida em que é inexistente “um valor mínimo por aluno que assegure um ensino de qualidade e que impeça as disparidades regionais”. Portanto, a solução para esse problema seria o CAQi, já que este tem como base não apenas os recursos disponíveis, mas também aqueles necessários à garantia da efetivação da qualidade.
O CAQi é um dos elementos centrais na pauta de reivindicações da sociedade brasileira, defendido pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação. O CAQi é um valor mínimo calculado para cada aluno da educação básica, de maneira que esse é o custo que
41 Apesar da extinção da DRU na educação, esse mecanismo permanece desvinculando recursos de outros setores sociais. Prorrogada diversas vezes, a DRU esteve em vigor até 31 de dezembro de 2015. Após isso, o governo federal enviou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 87/2015, estendendo novamente o instrumento até 2023 e aumentando o percentual de desvinculação.
garante a qualidade mínima desejada à educação do país. Tal valor é definido para cada aluno conforme as etapas e modalidades da educação básica42.
Na perspectiva de Ednir e Bassi (2009, p. 74-75), padrões mínimos de qualidade de ensino para todos e todas que frequentam a escola pública brasileira foram estipulados por representantes da sociedade civil brasileira, reunidos na Campanha Nacional pelo Direito à Educação:
Por meio de estudos comparativos, análises, cruzamentos estatísticos, eles e elas conseguiram construir uma unidade de medida que permite dizer quanto o governo brasileiro precisaria gastar para que um de seus milhões de alunos tenham uma educação de qualidade. Com isso dá para justificar de forma objetiva, por exemplo, a necessidade de aumentar a porcentagem do PIB destinada à educação.
Os valores encontrados nesses estudos superam, em grande medida, os investimentos em cada aluno pelo governo federal. Logo, percebe-se que há a necessidade de ampliar os recursos vinculados constitucionalmente à educação, tendo em vista que o custo para garantir qualidade nesse setor social é alto, conforme expõem Ednir e Bassi (2009, p. 84):
[...] um estudo do INEP/MEC apontou a necessidade de aumentar a porcentagem para 8% do PIB, até 2011, para cumprir as metas previstas no Plano Nacional de Educação (PNE). Esse é o referencial de investimento necessário para colocar o PNE em prática, implicando triplicar, em uma década, o volume de gastos em educação (de 50 bilhões em 2003 para 150 bilhões em 2011).
Esses elementos ligados ao financiamento da educação básica nos auxiliam a compreender que ele sempre esteve permeado por avanços e recuos que dependem do contexto político, econômico e social vigente. Essa dependência limita o modelo de financiamento que rege a educação do Brasil, pois ele se torna insuficiente para contribuir com a superação dos problemas educacionais. Porém, essa realidade faz parte dos princípios neoliberais implementados pelo governo federal, o qual prioriza o corte de gastos no setor
42 O CAQi é uma medida paliativa, ele é um mecanismo criado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação que traduz em valores o quanto o Brasil precisa investir por aluno ao ano, em cada etapa e modalidade da educação básica pública, para garantir, ao menos, um padrão mínimo de qualidade do ensino. Já o CAQ, em discussão pela rede da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, representará o esforço do Brasil em se aproximar dos países mais desenvolvidos do mundo em termos educacionais, ou seja, ele avança em relação ao padrão mínimo, uma vez que considera o caráter dinâmico do conceito de custo por aluno e também a capacidade econômica do Brasil, posicionado como 6ª economia do mundo. (Fonte: http://www.custoalunoqualidade.org.br/o-que-e-caqi-e-o-caq).
social em detrimento do aumento de verbas necessárias para garantir melhorias na educação pública.
2.2 A POLÍTICA DE FUNDOS (FUNDEF E FUNDEB): AVANÇOS E RECUOS NA