Pour comprendre la genèse du New Public Management nous allons l’étudier premièrement comme étant une modalité de gouvernance publique c’est-à-dire une manière « d’organiser le fonctionnement de la partie opérationnelle de l’État » (Behn, 1998, p. 131). En effet, pour Visscher et Varone (2004, p. 179), l’avènement du New Public Management répond à une série de « grief de non-efficience porté à l’encontre de la bureaucratie wébérienne », il s’agit donc d’une nouvelle modalité de gouvernance publique. Ainsi le New Public Management opposerait à la gestion bureaucratique de l’administration publique, le management public. Urio (1998) parle même du New Public Management comme une débureaucratisation de l’État. Deuxièmement, toujours dans l’optique de comprendre le New Public Management, les facteurs à l’origine du passage de la bureaucratie au management public seront explicités.
§ 1. Le New Public Management comme modalité de gouvernance publique
Le New Public Management correspond à un passage d’une modalité plus traditionnelle à une autre plus moderne : le passage du Public Administration vers le Public Management.
1.1. Le Public Administration
Le Public Administration « se concentre sur la mise en place de procédures légales pour la conduite des programmes publics (…). Si ces procédures sont transparentes et suivies par les agents, l’efficacité sera atteinte » (Lane, 2005, p. 19). Cette définition du Public
Administration de Lane donne une place importante à Max Weber qu’il dénombre comme
étant un des auteurs essentiels au sein du courant du Public Administration. Cependant, outre Max Weber, deux autres auteurs ont également eu des influences significatives dans ce
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courant du Public Administration à savoir Woodrow Wilson et Frederic Winslow Taylor (Behn, 1998 ; Lane, 2005).
D’après Behn (1998), les travaux de ces trois auteurs sont complémentaires et permettent de dresser l’édifice du Public Administration.
L’apport de Taylor, à travers son organisation scientifique du travail, est le concept de description des tâches dans les services publics ainsi que la mise en place de règlements, de lois et formules remplaçant les jugements individuels et personnels des travailleurs (Behn, 1998).
Pour ce qui est de Weber, la théorie de la bureaucratie ou l’organisation rationnelle qu’il a fondée a été reprise par le Public Administration. La bureaucratie pure a été vue comme la façon la plus optimale d’organiser le secteur public (Lane, 2005). L’organisation bureaucratique selon Weber vient de la combinaison d’un modèle rationnel de contrôle social10 et d’un modèle hiérarchique d’autorité (Crozier, 2001). Les principes de la bureaucratie peuvent être résumés comme suit (Meyer, 2001) :
- une division horizontale du travail : les travaux sont spécialisés et les responsabilités sont strictement définies ;
- une division verticale du travail : il existe des niveaux hiérarchiques supérieurs et des niveaux hiérarchiques inférieurs. Les derniers sont subordonnés aux précédents, les deux devant rendre compte à la tête de l’organisation ;
- une distinction claire entre les obligations organisationnelles et les intérêts, obligations personnelles ;
- une importance accordée aux règles, aux règlements, aux procédures pour régir les mécanismes internes telles que la sélection et l’avancement des agents, et l’existence d’une équipe spéciale pour maintenir les règles et procédures ;
- un encouragement pour les dépôts de plaintes afin de contraindre la conduite des responsables : le non-respect de normes peut offrir des bases de plaintes et de recours ; - une motivation des agents à travers le respect un système de carrières à vie et le statut
acquis par le responsable.
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Le concept de contrôle social a été développé par Ross et qui fait référence à « un ensemble de règles et de normes auxquelles se conforment les individus, ou auxquelles les individus demeurent subordonnés pour le bien de l’ensemble » (Beaulieu, 2007)
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La pierre apportée par Woodrow Wilson dans les fondements du Public Administration est la distinction entre les fonctions politiques et les fonctions administratives (Behn, 1998). Les politiques vont établir les plans et les orientations générales du secteur public alors que les administrateurs vont se charger de la mise en œuvre de ces plans d’une manière efficace. Cette proposition de Wilson répond aux problèmes de corruption survenus au sein de l’administration publique américaine (ibid.).
A partir de ces diverses contributions, les principes caractérisant le courant du Public
Administration sont (Lane, 2005):
- la distinction entre le poste occupé et la personne physique ;
- la gouvernance publique doit être basée sur le respect des règles et procédures ; - la séparation entre les fonctions politiques et les fonctions administratives ; - la distinction stricte et radicale entre le secteur public et le secteur privé.
Parmi ces principes, c’est le second ainsi que le dernier qui ont été retenus par Hood (1995) comme étant ceux qui caractérisent le plus le Public Administration. Selon lui, ce sont ces deux principes que le New Public Management essaie de combattre et de dépasser. Cette rupture avec ces deux principes du Public Administration se trouve dans les principes du New
Public Management proposés par Hood (1991, 1995). En effet, le New Public Management :
- abolit la frontière entre le secteur privé et le secteur public notamment à travers l’appropriation par ce dernier des idées et des outils jugés traditionnellement comme l’apanage exclusif des organisations à but lucratif ;
- impose aux agents de rendre compte des résultats et non seulement du respect des procédures (Hood, 1995).
Cependant, il faut noter que le New Public Management ne constitue pas une rupture avec tous les principes du Public Administration à l’instar de la séparation entre l’élaboration des décisions politiques et leur mise en œuvre qui va être reprise par le New Public Management (Groot et Budding, 2008).
1.2. Le Public Management
Le champ du Public Management est né dans les années 1970 (Gruening, 2001, p. 10). La transition du Public Administration vers l’approche du Public Management apparaît comme
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un mouvement en réponse à l’augmentation des demandes d’efficience du secteur public (Lane, 1994, p. 139).
Ainsi pour Lane (1994), l’ascension des perspectives managériales se reflète dans l’augmentation de l’usage des valeurs tirées du marché dans le secteur public. Quant à Gruening (2001), il stipule que ce courant théorique avait pour base la transplantation de techniques et de styles du secteur privé vers le secteur public. Cette transplantation vers le secteur public peut être divisée en deux groupes.
Le premier, jugé par Gruening comme plus rationnel ou mécanique, consiste à transplanter dans le secteur public des styles de management et des instruments. Dans cette conception se trouve le budget base zéro, la direction par objectifs, les techniques de mesure de la performance ainsi que la comptabilité, le marketing du secteur public, la gestion stratégique. Cette conception a dominé le Public Management durant les années 1970 (ibid.).
La seconde approche consiste à transplanter dans le secteur public des styles et des instruments plus humanistes ou organiques (ibid.). Cette approche est inspirée des écrits de Peters et Waterman qui ont mis en évidence le fait que les entreprises qui réussissent le mieux n’utilisent pas des modèles rationnels de gestion mais des structures plus organiques, des stratégies humanistes et imaginent des cultures pour diriger leurs employés (ibid.).
Lane (1994, p. 144) résume les différences entre les deux courants de la gouvernance publique dans le Tableau 4.
D’après Lane (1994), dans le Public Management, l’efficacité est considérée comme beaucoup plus importante que le respect des règlements, l’efficacité est au-dessus de la légalité, l’adaptation et la flexibilité sont plus vitales que l’anticipation et la responsabilité. Dans le cadre de la bureaucratie, tous les cas possibles sont envisagés et des procédures sont mises en œuvre pour traiter chaque cas (Meyer, 2001). De ce fait, il faut mettre en place des responsabilités strictes et anticiper tous les cas possibles. La bureaucratie est alors efficace dans les conditions générales anticipées par les règles et les procédures mais inefficace dans des circonstances ne pouvant pas être anticipées : « La bureaucratie peut être en opposition à l’innovation » (Meyer, 2001). C’est à cet effet que le Public Management oppose l’adaptation et l’innovation en lieu et place de l’anticipation et l’uniformisation.
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La différence entre le public administration et le public management est aussi vue au niveau du contrôle (Bezes, 2005, pp. 32-33) : les contrôles de régularité font place à des contrôles d’efficacité (confrontation des objectifs affichés et des résultats obtenus) et d’efficience (confrontation des moyens utilisés et des résultats atteints, comparaison avec d’autres systèmes privés ou étrangers).
Tableau 4 : Les caractéristiques opposant la bureaucratie administrative au management public
Courant du Public Administration Courant du Public Management Règlements
Respect des procédures Anticipation Responsabilité Uniformisation
Transparence sur les procédures
Manifestation des mécontentements via les dépôts de plaintes (protestation)
Contrôle de légalité Ce qui motive les agents : Vocation
Intérêt public Objectifs Efficacité Adaptation Direction Innovation Secret
Manifestation des mécontentements via la défection11
Contrôle de l’efficacité
Ce qui motive les agents : Intérêt personnel Profit
Source : Traduit et adapté de Lane (1994, p. 144)
A travers le New Public Management, nous assistons au passage de la bureaucratie vers une version moderne de la gouvernance publique. Néanmoins, d’où vient ce « besoin d’une nouvelle manière de conduire les affaires, un nouveau paradigme pour gérer l’Etat » ? (Behn, 1998, p. 131). Le paragraphe suivant identifie les facteurs qui ont déclenché cette transformation.
§ 2. Les facteurs déclencheurs des réformes
Borins (cité par Hope, 2001) stipule que le New Public Management répond à différentes réalités rencontrées ces dernières décennies telles qu’un secteur public trop important et dépensier, le besoin d’utiliser les nouvelles techniques d’informations pour améliorer l’efficience de l’administration, la demande de service public de qualité, la recherche d’épanouissement personnel et de satisfaction au travail des agents du secteur public. Ces causes se retrouvent dans les écrits de Larbi (1999) qui, néanmoins, fait une nuance entre les
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Ici, Lane (1994) utilise la typologie des réactions individuelles au mécontentement (Bajoit, 1988) comprenant la défection ou exit, la protestation ou voice et la fidélité ou loyalty. Pour Bajoit (1988, p. 328) la défection correspond à une relation de fuite pouvant se manifester à travers la rupture de la relation sociale tandis qu’en ayant recours à la protestation, l’individu reste mais cherche à réduire ou à supprimer ses mécontentements en essayant de changer le système d’interaction de l’intérieure. Pour Dunleavy (1994) la protestation peut prendre beaucoup d’autres formes comme le lobbying.
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différents facteurs à l’origine du New Public Management dans les pays développés et ceux propres aux pays en voie de développement (Tableau 5). De cette analyse, il ressort un facteur commun aux pays développés et en voie de développement : les crises financières et économiques des années 1970 et 1980.
Tableau 5 : Synthèse des facteurs ayant influé sur les réformes de l’administration publique Pays développés Pays en voie de développement
Crise économique et fiscale des années 1970 et 1980
Crise économique et fiscale d'une plus grande ampleur, croissance de l’endettement dans les années 1970 et 1980 Recherche de l'efficacité et de l'efficience des
services publics
Les conditions d’ajustement structurel imposées par le FMI et la Banque Mondiale pour l’accord de crédits, efforts de réduire des déficits publics et de redresser la balance des paiements
Influence des idéologies néolibérales Ajustement structurel et libéralisation économique dans les années 1980 et 1990, efforts de réduire la taille et le rôle du gouvernement
Changement dans le contexte politique Instabilité politique, échec des institutions publiques et la nécessité de les réformer et d’améliorer leur capacité, effondrement du communisme, besoin d’une bonne gouvernance, pressions des bailleurs
Développement des technologies de l’information Étude des expériences des pays développés, transfert de politique
Croissance et rôle d'un réseau de consultants internationaux en gestion qui croient au New Public Management
Assistance technique et influence des consultants internationaux en management
Source : Traduit de Larbi (1999, p. 11)
L’influence des idéologies néolibérales12
postulée par Larbi (1999) ne constitue pas en tant que telle une cause de l’avènement du New Public Management mais a orienté les modalités de mise en œuvre des réformes, par exemple par l’utilisation des mécanismes de marché pour améliorer l’efficacité et l’efficience des services publics (Lane, 2005). L’idéologie néolibérale constitue alors une nouvelle approche dans la gestion des affaires publiques afin d’améliorer l’efficacité et l’efficience des gouvernements (ibid.). Selon Urio (1998, p. 78) « il est incontestable que le renouveau de la pensée libérale a fortement influencé la réflexion des adeptes de la NGP13 ». Ces idéologies néolibérales font référence à la théorie néoclassique et à la théorie des choix publics (Dioubaté, 2009).
Les travaux de Larbi (1999) permettent également de mieux cerner les mécanismes à l’œuvre dans les pays en voie de développement. Ainsi, il apparaît que ce sont les facteurs institutionnels, renforcés par les difficultés rencontrées par le gouvernement, qui ont influencé
12 Pour Bernard Guerrien , l’idéologie néolibérale ou politique néolibérale dérive des théories néoclassique tout
comme l’idéologie libérale dérive de la théorie classique (Matisse, 2002)
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le plus l’implantation du New Public Management. Les organisations telles que la Banque mondiale et le FMI ont joué des rôles importants dans cette appropriation du New Public
Management par les pays en voie de développement à travers les programmes d’ajustement
structurel. L’adoption des réformes issues du New Public Management par les pays en voie de développement met donc en jeu un phénomène d’isomorphisme au sens de DiMaggio et Powell (1983). Les crises économiques et financières dans ces pays et l’intervention de la Banque Mondiale sont les causes primaires des réformes dans le secteur public des pays en voie de développement. Pour Dioubaté (2009, p. 76), l’application des programmes d’ajustement structurel est liée à l’adhésion de la Banque mondiale et du FMI à la théorie classique, à la théorie néo-classique et à la théorie des choix publics (Schéma 3) afin d’adopter une vision individuelle de l’Etat14
.
2.1. Les facteurs déclencheurs des réformes dans les pays développés
2.1.1 Les crises économiques et fiscales
Ketll (2006, p. 313) affirme que le New Public Management « donne des diagnostics fondamentaux sur l’émergence des problèmes des pays développés : une demande accrue des citoyens en matière de services publics et leur réticence à payer pour cela ». Dans ce cas, le
New Public Management répond à des problèmes pratiques survenus dans l’administration
publique.
L’histoire du New Public Management commence alors par les crises financières et fiscales qu’ont traversé beaucoup d’Etats dans les années 1970 et 1980 notamment le Royaume-Uni et les Etats-Unis (Groot et Budding, 2008 ; Gruening, 2001 ; Larbi, 1999).
Urio (1998) fait référence à l'augmentation du coût de fonctionnement de l'Etat, qui amène selon lui à demander beaucoup plus aux contribuables et aux entreprises. Cependant, l'Etat n'était plus dans la possibilité d'augmenter ses rentrées d'argent en fonction des dépenses car face à la détérioration des services publics, les particuliers et les entreprises se soustraient à l’impôt (Banque mondiale, 1997). C’est ce fossé entre les entrées de fonds et les dépenses de l’Etat que O’Connor désigne par le terme de crise fiscale (Gordon, 1998). L’augmentation de
14 Pour les théoriciens de l’administration, deux visions de l’Etat s’affrontent compte tenu des fonctions qu’il
assume et les relations entre l’Etat et les individus : une vision individuelle et une vision organique (Schéma 3). Dans la vision individuelle, l’Etat est formé par un ensemble d’individu ayant chacun ses propres intérêts et agissant chacun d’une manière autonome. Le rôle de l’Etat est donc limité à ses fonctions régaliennes laissant à chacun la tâche de maximiser ses propres fonctions d’utilité.
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l’endettement est la suite logique de cette crise fiscale et il peut arriver qu’une partie croissante des dépenses de l’Etat est seulement utilisée pour payer les intérêts des dettes (Urio, 1998). Ceci amène à réfléchir sur la manière de réduire et de contrôler les dépenses publiques (Larbi, 1999). Ce remède est alors incarné par le New Public Management.
Cette nécessité influe sur la quête de l’efficacité dans la délivrance de services publics : faire beaucoup avec moins ou offrir des services publics de qualité mais à moindre coût d’où le slogan américain de l’époque : « A Government that Works Better, and Costs Less » (Gore, 1995). Ceci amène à être plus vigilant dans l’utilisation des ressources publiques, y compris les immobilisations.
Cette difficulté à augmenter les revenus des impôts va aussi entraîner une nouvelle conception des immobilisations publiques en tant que sources de revenus alternatifs (Kaganova et Nayyar-Stone, 2000).
Le New Public Management a donc comme finalité de réduire les dépenses publiques, d’améliorer la qualité des services publics, de rendre les opérations publiques plus efficientes et de s’assurer que les politiques publiques sont efficaces (Pollitt et Bouckaert, 2000).
2.1.2 Changements idéologiques et politiques
S’il est vrai que les pressions pour réformer l’administration publique se sont faites sentir en raison de la crise financière et économique, il faut noter que les changements politiques opérés dans les pays développés à l’exemple du Royaume-Uni, des Etats-Unis, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande ont aussi joué un rôle important dans le déclenchement de la réforme (Larbi, 1999).
D’après Bezes (2005, p. 29), « la victoire au Royaume-Uni, aux Etats-Unis ou au Canada de leaders politiques néoconservateurs (Thatcher au Royaume-Uni, Reagan aux Etats-Unis), issus de la nouvelle droite conduisait au développement de programmes concernant l’administration qui valorisent la réduction des dépenses publiques, les privatisations, et plus largement le retrait de l’Etat ». Ces programmes sont influencés par les idéologies néolibérales selon lesquelles, le rôle de l’Etat se limite au maintien des conditions-cadres nécessaires au fonctionnement du marché et toute activité ne relevant pas de cette fonction de soutien au marché doit être privatisée (Urio, 1998). L’introduction des mécanismes de marché dans la gestion des affaires publiques doit permettre l’optimisation de la gestion publique :
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« le marché y est vu comme une allocation effective des ressources, un mécanisme efficace de coordination, un processus rationnel de prise de décision et en sus, encourage la débrouillardise et l’entreprise » (Lindblom cité par Larbi, 1999).
Ces différentes conceptions trouvent leurs origines dans la théorie classique, la théorie néoclassique et la théorie des choix publics. Ces théories apportent une vision de l’Etat en tant qu’ensemble d’individus ayant des intérêts et des rationalités propres et de ce fait, le rôle de l’Etat est de permettre à ces individus de poursuivre leur intérêt personnel sous certaines conditions (Dioubaté, 2009).
Ces deux visions de l’Etat, organiciste et individuelle, correspondent respectivement à la vision de l’Etat-providence et la vision de l’Etat-gendarme d’Adam Smith.
Schéma 3 : Vision de l’Etat et théories rattachées
Source : Dioubaté (2009, p. 78)
La vision organiciste de l’Etat, qui peut remonter à Aristote, s’explique à travers une métaphore du corps humain (Millon-Delsol, 1992) : la société est comme l’organisme humain composé par un ensemble d’organes (les individus) et où l’Etat est alors vu comme le cerveau. Cette analogie renvoie donc premièrement aux liens de dépendances et les liens de nécessités qui existent entre l’Etat et les individus (Baume, 2002). Deuxièmement, tout comme le cerveau, l’Etat régule et coordonne les activités de l’organisme entier pour l’intérêt général.
Néanmoins, à partir de la vision individuelle de l’Etat, les fonctions de l’Etat sont vues différemment. La théorie classique affirme que les rôles assignés à l’Etat sont d’assurer la
Organiciste
Théorie structuraliste Ecole de la dépendance
Théorie Keynésienne
Absorption (Théorie néo- keynésienne)
Individuelle
Théorie classique Théorie néoclassique Théorie des choix publics Théorie de l’office (Ecole
de Chicago) Vision de l’Etat
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sécurité de la nation contre les agressions extérieures, d’établir une justice interne afin de garantir les libertés économiques concurrentielles (Dioubaté, 2009, p. 79). Il s’agit de l’Etat minimal ou gendarme.
Pour la théorie néoclassique, le postulat le plus important est celui selon lequel l’intervention de l’Etat dans la sphère économique nuirait à celui-ci car elle bloquerait la relation de l’équilibre et de l’optimalité (ibid.).
La théorie des choix publics est un courant de recherche qui applique les techniques et les analyses de l’économie moderne pour étudier les processus politiques (Engelen, 2007). Prix Nobel de 1986, James Buchanan est toujours cité comme étant le fondateur de la théorie des choix publics. Pour la théorie des choix publics, l’Etat est un ensemble d’individu et d’institutions où ont lieu les stratégies d’individus (Delorme et al. cités par Dioubaté, 2009).