Les gains achats exigent d’être suivis et pilotés finement pour être

3. GENERER DES GAINS ACHATS IMPORTANTS IMPLIQUE UN PORTAGE

3.2. Pour que la politique d’achats contribue à l’optimisation des dépenses, elle doit

3.2.2. Les gains achats exigent d’être suivis et pilotés finement pour être

3.2.2.1. La transformation des gains achats en gains budgétaires n’est pas automatique Les « gains achats », qui mesurent la performance de la politique d’achat, doivent être distingués des « gains budgétaires », qui sont les économies budgétaires constatées.

Ces deux notions appréhendent des réalités différentes :

 le gain achat est comptabilisé lorsque le prix baisse ou augmente moins vite que le prix du marché, alors que le gain budgétaire n’intervient qu’à la baisse de la dépense (même si l’impact budgétaire n’est pas constaté, un gain achat peut avoir évité des dépenses potentielles) ;

 le gain achat est comptabilisé à volume constant, alors qu’un gain budgétaire peut-être mesuré par une baisse du volume acheté sans amélioration du prix ;

 le gain achat est calculé sur une base annuelle, quelle que soit la date d’initiation de l’achat, alors que le gain budgétaire est proratisé en lien avec l’exercice budgétaire ;

 le gain achat est lui-même pluriel (comme illustré sur le graphique 5), entre :

 un « gain potentiel », identifié lors de la préparation de la stratégie achat ;

 un « gain notifié », relevé lors de la notification du marché ;

 un « gain réalisé », comptabilisé à l’issue de la durée de vie du marché.

Graphique 5 : Mesure des gains achats au fil du temps (estimation, notification, exécution)

Source : Mission.

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La transformation d’un gain achat en gain budgétaire est rendue d’autant plus délicate que :

 il n’existe pas de calcul officiel et stabilisé du « gain achat » ;

 les gains sont souvent liés à des dépenses imputées sur les budgets des directions opérationnelles et services métiers, sans centralisation des achats ni des marchés ;

 rares sont les liens entre achats et budgets dans les procédures internes et les logiciels des collectivités (rares interfaçages entre les logiciels achats et finances) ;

 un certain nombre de responsables estiment que les variations de volume ne ressortent pas de la fonction achats mais du contrôle de gestion ;

 il n’existe pas de règle de transformation des gains achats en gains budgétaires.

En pratique, la mission a fréquemment constaté que les marges de manœuvre dégagées grâce à l’optimisation des achats n’étaient pas identifiées et portées à l’attention des élus en vue de leur réallocation.

3.2.2.2. Certaines bonnes pratiques favorisent l’effectivité budgétaire des gains achats, en particulier leur pilotage financier

La transformation des gains achats en gains budgétaires exige d’abord une fiabilisation du suivi de ces gains, et en particulier le recours à une méthode partagée de calcul des gains³⁵. Elle implique également un appui sur le système d’information financière pour :

 identifier puis suivre les gains achats ;

 rapprocher gains achats et gains budgétaires (avec l’aide du contrôle de gestion pour corriger les effets de périmètre et pour « annualiser » les gains achats observés sur la durée d’un marché) ;

 suivre certains indicateurs de performance de la démarche achat, tels que la dissidence ou la surconsommation des services.

Plus largement, l’effectivité budgétaire des gains achats est renforcée par l’organisation d’un dialogue étroit entre la fonction achat et la fonction financière, comme :

 des échanges réguliers entre les responsables des achats et la direction financière, afin d’identifier les risques de surconsommation ou les opportunités liées à un renouvellement de l’achat ;

 l’articulation entre l’exercice annuel de planification des achats et celui de préparation budgétaire ;

 une implication du responsable des achats et du contrôle de gestion pour valider la faisabilité des gains achats ciblés et suivre l’exécution des marchés.

Proposition n° 5 : Établir une méthode commune de calcul des gains achats dans les collectivités territoriales, sur la base de travaux déjà menés par l’État et les établissements hospitaliers (programme PHARE).

35 La direction des achats de l’État (DAE) et le programme PHARE calculent les gains achats :

- à iso-volume, en comparant le « nouveau prix » (après intervention de l’acheteur) au « prix de référence » (prix historique ou prix de marché) ;

- sur une base de douze mois glissants (afin de pouvoir comparer les projets quelle que soit leur durée effective), avec une proratisation par année civile (afin de pouvoir mesurer leur impact sur les dépenses de l’année) ;

- en distinguant (i) en amont de la démarche d’optimisation, les gains « identifiés » ou « cibles » ; (ii) lors de la conduite du projet, les gains « notifiés » ou « sécurisés » ; (iii) en aval de l’exécution, les gains

« réalisés ».

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4. Pour dégager de substantielles marges de manœuvre financières, il conviendrait de généraliser au plan national les démarches d’optimisation des achats

4.1. La mission recommande d’accompagner et d’inciter les collectivités à saisir les opportunités d’optimisation des achats

Au préalable, il convient de souligner que les démarches d’accompagnement et d’incitation proposées s’inscrivent dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Elles n’ont pas pour objet de restreindre leur autonomie mais visent au contraire à desserrer la contrainte budgétaire actuelle en leur redonnant de nouvelles marges d’action à travers un accompagnement accru et une coordination territoriale renforcée.

4.1.1. La création d’une filière de formation initiale et continue permettrait de faire de l’achat une culture partagée

La parution des nouvelles règles, davantage axées sur la logique économique de l’achat, constitue une opportunité pour transmettre les réflexes de l’achat, sachant qu’à ce jour, de nombreux secrétaires de mairie ne disposent d’aucune formation à la commande publique. À cette fin, une attention particulière doit être accordée à la formation initiale et continue des agents territoriaux.

Au-delà de sessions de formations ponctuelles permettant de sensibiliser le plus grand nombre d’agents à la culture de l’achat, les collectivités ont besoin de pouvoir disposer de véritables professionnels de l’achat. Cela pourrait passer par :

 la création de modules universitaires sur l’achat public afin de générer des synergies entre acheteurs et juristes mais aussi entre gestionnaires et acheteurs (à cet égard, les mastères spécialisés pourraient être incités à intégrer une formation sur les achats à travers le contrat d’habilitation signé avec le ministère de l’enseignement supérieur) ;

 la constitution de cycle de professionnalisation à l’achat public, sachant que le CNFPT va prochainement créer³⁶ un cycle de formation professionnelle de responsable achats, validé par un certificat³⁷. De son côté, la DAE a également élaboré un « cursus type » du métier d’acheteur, consistant à labelliser les formations existantes dans les ministères, et compléter l’offre de formation le cas échéant. Au regard des enjeux de mobilité et d’attractivité, la mission recommande d’initier une réflexion commune visant à définir les modules permettant de valider un certificat professionnel d’acheteur public reconnu dans l’ensemble de la fonction publique.

Proposition n° 6 : Pour soutenir la professionnalisation des acheteurs publics locaux, donner au CNFPT la mission de créer une filière de formation dédiée. Au niveau universitaire, inciter certains mastères spécialisés à intégrer une formation sur les achats. Au niveau de la formation initiale des fonctionnaires, insérer la problématique de l’achat dans les formations d’intégration. Au niveau de la formation continue, développer un référentiel de formation unique et un certificat professionnel commun aux trois fonctions publiques.

36 Les cycles de formation professionnelle comportent des modules donnant lieu à des évaluations régulières pour s’assurer de l’appropriation progressive des compétences requises pour l’emploi visé. Au terme du cycle, l’évaluation finale est validée par la délivrance un certificat de formation professionnelle.

37 C’est un projet qui n’a pas encore été adopté officiellement par les instances du CNFPT.

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Enfin, la formation des élus doit accompagner celle des agents dans la mesure où il n’y a pas de démarche d’optimisation d’achat pérenne sans impulsion politique. Concrètement, il s’agirait de sensibiliser les associations d’élus nationales à la question de la formation à l’achat des élus et leur suggérer de co-construire un module de formation commun, relayé au niveau départemental par les associations des maires de département.

Proposition n° 7 : Assurer la sensibilisation des élus aux enjeux de l’achat, notamment via les fédérations d’élus et les associations départementales de maires.

4.1.2. Face au besoin d’accompagnement de certaines collectivités pour mettre en place et moderniser leurs fonctions achats, la mission propose la création d’un programme partenarial d’appui à l’optimisation des achats locaux

4.1.2.1. À l’échelon national, un programme d’appui commun pourrait voir le jour avec le soutien des associations d’élus

L’une des clés de succès du programme PHARE est le déploiement d’une méthodologie commune, relayée par un dispositif national mais territorialisé, applicable aussi bien dans une importante structure hospitalière que dans un petit établissement médico-social (cf. encadré 6 sur la méthode déployée, et § 4.2.2.1 infra sur les gains obtenus). De même au Royaume-Uni, l’optimisation des achats locaux a été largement portée et relayée par l’association des collectivités locales (la LGA), qui a diffusé les leviers identifiés et encouragé la mutualisation des services support.

Encadré 6 : Méthode de mobilisation des établissements hospitaliers par le programme PHARE Le programme de performance hospitalière des achats responsables (PHARE) devait faire face, lors de son lancement, à :

 des établissements nombreux (plusieurs centaines), de tailles et de statuts différents, faisant face à des réalités territoriales variées ;

 des établissements disposant d’une autonomie de gestion ;

 des établissements dont la fonction achat était très inégalement structurée.

Pour initier une dynamique d’optimisation dans l’ensemble des établissements, le programme a commencé par une phase d’expérimentation, conduite avec l’appui de la direction générale de la modernisation de l’État (désormais SGMAP) entre 2009 et 2011.

La démarche a ensuite été généralisée en 2011, permettant :

 la structuration d’un réseau d’acheteurs, afin de créer une dynamique d’adhésion des professionnels sur le terrain et d’initier un partage des meilleurs pratiques par segment d’achat ;

 l’accompagnement des établissements, avec la mise à disposition d’outils, d’une méthodologie commune (notamment de calcul des gains), d’instruments standardisés (comme les « plans d’actions achats ») et le pilotage par une équipe projet disposant de relais dans les territoires (au sein de la direction générale de l’offre de soins et des agences régionales de santé) ;

 l’obtention de gains rapides et visibles pour crédibiliser la démarche (cf. encadré 7 ci-dessous), grâce à la mobilisation du levier du volume (notamment via les centrales d’achat hospitalières) et aux effets d’entraînement des établissements les plus importants.

Désormais, l’ensemble des établissements sont insérés dans la démarche et le seront davantage encore dans les groupements hospitaliers de territoire (GHT), prévus par la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, qui rendent obligatoire le transfert de certaines fonctions, dont la politique d’achat.

Source : Mission (cf. annexe VIII relative à la capitalisation des meilleures pratiques).

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La mission suggère de s’inspirer de l’expérience du secteur hospitalier et de lancer un programme partenarial d’appui à l’optimisation des achats des collectivités territoriales.

Ce programme serait porté par les associations d’élus avec le soutien de l’État. La démarche associerait des professionnels de l’achat (issus des collectivités locales les plus avancées, de l’État - DAE, du programme PHARE) et de la commande publique (notamment la DAJ) et aura besoin de l’appui de compétences en matière de conduite du changement (comme celles du SGMAP).

Sa gouvernance est l’une des clés de son succès : il nécessitera la mise en place d’une instance nationale de coordination, qui décidera des orientations stratégiques du programme, suivra sa mise en œuvre dans le temps et capitalisera les bonnes pratiques. La forme de cette gouvernance reste à préciser³⁸ ; la mission a notamment identifié les pistes suivantes :

 un rattachement au comité des finances locales (CFL)³⁹, dont la légitimité institutionnelle est assurée et dont émane l’observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGPL)⁴⁰ ;

 une forme plus souple, à l’image de l’instance nationale partenariale (INP) qui soutient le programme de développement concerté de l’administration numérique territoriale (DcANT)⁴¹ avec l’appui du SGMAP ;

 un portage autonome par les collectivités elles-mêmes, par leurs associations d’élus en concertation avec les associations d’experts de l’achat.

4.1.2.2. Ce programme d’appui comporterait un volet de communication ainsi qu’un volet d’accompagnement des collectivités

Le développement de politiques d’achat dans un plus grand nombre de collectivités implique avant tout une véritable prise de conscience des élus et des cadres territoriaux de l’intérêt de la démarche.

Proposition n° 8 : Mettre en place un programme partenarial d’appui à l’optimisation des achats des collectivités territoriales, porté par une instance nationale réunissant les associations d’élus et l’État. Il impliquerait d’abord des actions de communication pour sensibiliser et convaincre les élus et cadres territoriaux de l’utilité et de la pertinence de la démarche. Cette communication sera utilement rattachée à la création d’une filière de formation sur l’achat public et à la sensibilisation des élus (cf. propositions n° 6 et 7).

38 Le sujet de la gouvernance des relations entre les collectivités territoriales et l’État dépasse celui de l’optimisation des achats des collectivités ; le portage des projets de modernisation de la gestion publique locale (y compris du programme d’optimisation des achats) nécessiterait, de l’avis de nombreux interlocuteurs de la mission une réflexion approfondie..

39 Selon les articles L. 1211-1 et suivants du CGCT, le CFL comprend des membres des assemblées parlementaires, des représentants des collectivités ainsi que de l’État. Il a notamment pour missions de contrôler la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et de fournir des analyses sur l’élaboration des dispositions législatives financières intéressant les collectivités.

40 Créé par l’article 113 de la loi du 7 août 2015 (loi NOTRE), l’objet de l’OFGPL est « d’établir, de collecter, d’analyser et de mettre à jour les données et statistiques portant sur la gestion des collectivités territoriales et de diffuser ces travaux afin de favoriser le développement de bonnes pratiques ».

41 Officiellement lancé en octobre 2015, le programme DcANT pour 2015-17 a été élaboré conjointement par le gouvernement (via le SGMAP) et les collectivités territoriales, au sein de l’INP, où se rencontrent les associations représentatives des élus locaux et les représentants de l’État pour aborder les sujets liés à l’administration électronique.

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Au-delà de la communication, le programme comporterait également un volet d’accompagnement, qui proposerait aux collectivités territoriales un cadre méthodologique sur l’optimisation de l’achat, composé de guides pratiques et de documents types de procédures, et un recensement des meilleures pratiques constatées. Les instruments mis à disposition des collectivités seraient issus de groupes de travail comprenant des experts territoriaux reconnus issus des principales associations et des collectivités les plus matures, ainsi que quelques professionnels du secteur hospitalier et de l’Etat. Les instruments seraient également, avant leur diffusion, testés dans des collectivités « pilotes », choisies par les associations d’élus sur la base du volontariat.

Proposition n° 9 : Associer, dans le cadre de ce programme, des experts de l’achat (notamment issus des collectivités les plus avancées, de l’État et du programme PHARE) ainsi que du changement (comme le SGMAP) pour proposer un kit méthodologique de l’optimisation des achats locaux. Celui-ci comprendrait notamment des éléments relatifs au calcul et au suivi des gains (cf. proposition n° 5).

En lien avec ce volet d’accompagnement, l’OFGPL nouvellement créé et placé sous l’autorité du CFL pourrait se voir confier deux missions :

 d’abord, celle de capitaliser les meilleures pratiques en matière d’achat local : à cette fin, il réunirait un comité d’experts qui labelliserait les meilleures initiatives ;

 dans un second temps, celle de constituer un référentiel de coûts, sur des segments d’achats transverses, qui concernent l’ensemble des collectivités. Ce référentiel sera utilement basé sur les données ouvertes par les acheteurs publics concernant leurs marchés (cf. § 2.2.2.2 supra).

Proposition n° 10 : En lien avec ce programme, charger l’OFGPL de la capitalisation des bonnes pratiques d’optimisation des achats et, dans un second temps, de la constitution de référentiels de coûts sur des segments d’achat transverses, sur la base des données ouvertes par les acheteurs publics (cf. proposition n° 4).

Afin de financer ces démarches d’optimisation, notamment le volet d’accompagnement du programme d’appui, un fonds transitoire de modernisation et d’ingénierie de l’achat local pourrait être créé, et financé par un redéploiement de crédits. Il serait concrètement déployé à un niveau déconcentré, par les secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR).

Il permettrait d’accompagner les territoires dans la structuration de leurs démarches d’achats, en finançant par exemple des audits, des assistances à maîtrise d’ouvrage, ou encore le recours aux conseils d’acheteurs professionnels. Les collectivités bénéficiaires du fonds seront invitées à partager leur expérience de modernisation des achats, par exemple via la mission de diffusion de meilleures pratiques de l’OFGPL.

Proposition n° 11 : Proposer, par redéploiement des crédits, un fonds transitoire de modernisation et d’ingénierie de l’achat local déployé au niveau régional par les SGAR.

Sur la base d’appels à projets, ce fonds financerait les démarches d’optimisation de l’achat des collectivités qui en exprimeraient le besoin, ainsi que le volet d’accompagnement du programme d’appui (cf. proposition n° 8).

4.1.2.3. Au niveau de chaque territoire, un accompagnement spécifique doit être co-construit

Au niveau local, la mission a relevé une forte demande d’accompagnement des responsables des petites communes et des communautés de communes. En effet, les nouvelles intercommunalités ne disposent pas toujours de l’expertise nécessaire pour appuyer l’ensemble de leurs membres.

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Dès lors, tout en laissant la liberté à chaque territoire de s’organiser, il serait utile d’identifier et de partager les expertises qui existent sur l’ensemble du territoire, y compris au-delà du cadre intercommunal.

Pour ce faire, s’il n’existe pas de modèle type ni d’organisation optimale, une dynamique locale est importante pour que l’expertise se structure. La mission a ainsi pu observer :

 l’intervention des centres de gestion ;

 l’appui de structures départementales en matière d’ingénierie territoriale ;

 l’offre de services de certaines plateformes dématérialisées ou de centrales d’achat locales⁴² ;

 etc.

Ces initiatives pourront utilement bénéficier du soutien du fonds de modernisation et d’ingénierie de l’achat local susmentionné. Elles seront d’autant plus pertinentes qu’elles seront coordonnées et concertées sur chaque territoire en fonction des besoins recensés (voir infra sur cette coordination territoriale).

Proposition n° 12 : Pour que chaque territoire puisse bénéficier d’une expertise en matière d’optimisation de l’achat local, encourager les initiatives locales concertées (cf. proposition n° 14). Cet accompagnement peut être apporté, par exemple, par les centres de gestion, dont il conviendrait alors d’élargir les compétences en matière de conseil en organisation. Il pourrait également être porté par les centrales d’achat locales en tant qu’auxiliaires de l’achat.

4.1.3. Les échelles intercommunale et régionale pourraient appuyer un mouvement de mutualisation et de coordination des achats

4.1.3.1. Au niveau intercommunal, la mutualisation des achats et de la fonction achats représente une source de gains potentiels importants

La mutualisation intercommunale des achats permettrait de mobiliser le levier du volume et d’obtenir des gains de procédure et de compétence (économies de temps, sécurisation des procédures, expertise accrue…).

Or, si l’achat est aujourd’hui identifié comme un levier d’économies par certaines communautés urbaines et d’agglomération, tel ne semble pas être le cas dans de très nombreuses intercommunalités (notamment rurales) rencontrées par la mission. Celles-ci sont par ailleurs souvent dans une situation d’attente de l’adoption des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) prévoyant l’extension de leur périmètre et ont, dans cette optique, retardé l’adoption d’un schéma de mutualisation⁴³.

42 A compter du 1^er avril 2016, les centrales d’achats pourront intervenir auprès des collectivités territoriales en tant qu’ « auxiliaires d’achats » et proposer notamment « des conseils sur la conception et le déroulement des procédures de passation des marchés » ainsi que « la préparation et la gestion des procédures de passation, au nom et pour le compte de l’acheteur ».

43 Aux termes de l’article L.5211-39-1 du code général des collectivités territoriales, celui-ci comprend

« notamment l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement ».

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Afin d’inciter les communes à initier une réflexion sur l’achat, la mission propose de mentionner expressément l’achat parmi les thèmes de mutualisation à aborder (tant sous l’angle de la mutualisation des services que du regroupement des achats eux-mêmes). Il ne s’agit pas de départir les communes de leurs achats mais d’initier une réflexion sur les segments d’achats mutualisables. Le cas échéant, les segments d’achats mutualisables pourraient être inscrits dans les conventions-cadres de groupement et faire, au cas par cas,

Dans le document LA FONCTION ACHATS DES COLLECTIVITES TERRITORAILES (Page 35-200)