POSSIBLE
Il faut assurer une bonne communication entre la municipalité et la firme de génie conseil :
Quels sont les moyens de communication entre notre municipalité et la firme de génie conseil?
Permettent-ils d’assurer une communication fréquente entre les deux parties?
Avons-nous désigné un représentant de notre municipalité?
Les plans et devis fournis par la firme de génie conseil doivent être vérifiés à l’interne :
Possédons-nous de l’expertise suffisante à l’interne pour vérifier les plans et devis fournis par la firme de génie conseil avant de partir en appel d’offres 17?
Si la réponse est non, votre municipalité peut engager des personnes indépendantes pour vérifier les plans et devis. Dans une logique de plus long terme, votre municipalité peut développer une expertise à l’interne afin de pouvoir vérifier les plans et devis à l’interne.
Avant de procéder à l’embauche d’une firme de construction, il faut s’assurer que toutes les exigences réglementaires et légales ont été remplies :
Avons-nous élaboré une liste de contrôle des permis et autorisations à obtenir? Est-ce que toutes les exigences réglementaires et légales sont-elles respectées?
Des questions pour élaborer un calendrier de projet réaliste et juste :
Le calendrier du projet est-il soumis à des contraintes précises ? (ex. délais de mise en œuvre imposés par une subvention/ par les investisseurs, un évènement, la fin de mandat....)
Le calendrier tient-il compte des temps d’arbitrage, de décision, d’obtention de permis, de validation de documents ? (ex. passage dans des instances de validation politique, technique)
Le projet est-il participatif ? Implique-t-il des habitants de plusieurs quartiers ? D’un seul quartier ? D’autres institutions, organismes ? Quelles vont être les modalités de la participation et la durée nécessaire à sa mise en œuvre en fonction des participants ?
17 Il est important de préciser que seul un ingénieur peut vérifier ou valider les travaux d’un autre ingénieur.
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PHASE 5
S ÉLECTION DE L ’ ENTREPRENEUR , M ISE EN CHANTIER ET
C ONSTRUCTION
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PHASE 5 : SÉLECTION DE L’ENTREPRENEUR, MISE EN CHANTIER ET CONSTRUCTION
Dans cette section, nous examinons les enjeux reliés aux facteurs de risque associés à la sélection de l’entrepreneur, à la mise en chantier et à la construction de l’ouvrage. Le bon déroulement de cette phase dépend fortement des travaux de planification et de conception et d’une bonne gestion des risques au préalable. Il existe également des facteurs de risque intrinsèques à cette 5ème phase de construction, il s’agit principalement des risques reliés au défaut de surveillance et à un suivi inefficace des travaux. La mauvaise exécution de la phase de construction nuit à votre réputation et votre crédibilité, car contrairement aux phases précédentes, les défauts dans la gestion à cette phase (p. ex. la mauvaise gestion de la circulation, le rejet de matériaux solides, la pollution sonore due aux travaux sur le site etc.) sont directement visibles aux yeux des citoyens.
La multiplication des travaux imprévus est également une source d’inquiétude à cette phase, la sélection d’un entrepreneur ayant de l’expérience et de l’expertise dans la réalisation des projets similaires est alors primordiale.
Résultats indésirables pour la phase: mauvaise gestion du site de construction, nombre élevé d’avenants
5.1 SÉLECTIONNER L’ENTREPRENEUR DE L’OUVRAGE
En tant que représentant de l’intérêt général, votre défi est de proposer le meilleur niveau de service possible aux citoyens tout en vous s’assurant que le coût du projet soit le plus bas possible. Le projet étant financé entre autre par les citoyens, le critère du prix doit être incorporé dans le processus de sélection de l’entrepreneur de l’ouvrage. Le plus bas soumissionnaire est alors retenu pour réaliser la construction des infrastructures municipales.
Le processus de sélection de l’entrepreneur est également encadré par la réglementation québécoise, mais la méthode à deux enveloppes n’est pas imposée.
Quelles sont les exigences législatives et réglementaires vis-à-vis du processus d’octroi d’un contrat d’exécution de travaux?
Selon le régime général concernant l’octroi des contrats municipaux publié par le MAMROT (révisé le 8 novembre 2011), lors de l’octroi d’un contrat d’exécution de travaux (contrat de construction), si la valeur du contrat est :
Inférieure à 25 000$, le contrat peut être conclu de gré à gré
Supérieure à 25 000$, le contrat est octroyé suite à un processus d’appel d’offres
o Supérieure à 25 000$ et inférieure à 100 000$, une invitation écrite doit être envoyée à au moins 2 fournisseurs
o Supérieure à 100 000$, une annonce doit être faite dans le système électronique d’appel d’offres (SÉAO) et dans un journal
Source :http://www.mamrot.gouv.qc.ca/pub/gestion_contractuelle_ethique/gestion_co ntractuelle/regime_general_adjudication.pdf
1 Journal diffusé sur le territoire de la municipalité ou dans une publication spécialisée dans le domaine et vendu principalement au Québec
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Cependant la pratique de retenir le plus bas soumissionnaire pour le projet augmente les probabilités que certains facteurs de risque se matérialisent dû à la non-utilisation de critères plus qualitatifs dans le processus de sélection. Par exemple, l’adoption de la méthode de sélection du plus bas soumissionnaire a permis à la ville de Turin de réduire de 12 à 14% les prix des contrats mais a également entraîné une augmentation des dépassements des budgets (4 à 7%) et des échéanciers (19 à 39%)18.
Facteur de risque géré : Une mauvaise performance par l’entrepreneur sélectionné
Le choix de l’entrepreneur en construction se faisant quasi-exclusivement sur le coût, il est possible que la société retenue ne possède pas les qualifications ou les expériences nécessaires pour livrer les ouvrages tout en respectant les trois objectifs de qualité, de budget et de délai. Les sociétés moins expérimentées sont plus susceptibles de mal gérer les chantiers et de dépasser les budgets et les échéanciers. La qualité des ouvrages livrés risque également d’être inférieure à la qualité convenue avec votre municipalité.
Dans la littérature, il existe des arguments soutenant la prise en compte de facteurs autre que le prix dans la sélection d’entrepreneur lors de la construction d’infrastructure publique. Bien que la pratique d’intégrer les facteurs qualitatifs est plus répandue dans le secteur privé, une bonne pratique pourrait être de calquer les pratiques sur les marchés publics sur l’exemple du secteur privé.
La liste suivante contient des critères qualificatifs que nous jugeons utiles pour filtrer les « bons » entrepreneurs des « moins bons ». Nous laissons à votre discrétion de sélectionner les critères qui vous conviennent selon les ressources disponibles dans votre municipalité et selon la nature du projet en question, et le choix des poids pour pondérer les différents critères. Cette liste19 est extraite d’une liste plus complète des critères de sélection d’entrepreneur, elle n’est donc pas exhaustive.
18 Source: Awarding Price, Contract Performance and Bids Screening: Evidence from Procurement Auctions, American Economic Journal: Applied Economics, Decarolis (2013)
19 Source: “Multi-criteria selection or lowest price? Investigation of UK construction clients’ tender evaluation preferences”, Wong et al. (2001)
Vous pouvez vous inspirer de cette liste pour formuler votre propre grille d’évaluation.
Taille de la firme
Nombre de personnes clés et professionnels disponibles pour le projet
Niveau de qualification des ouvriers sur le chantier
Type et nombre d’équipements disponibles
Capacité de la firme à gérer les situations imprévues
La connaissance de la région par la firme
La charge de travail des autres projets subie par la firme lors de l’appel d’offres
Capacité financière maximale de la firme
Les politiques de la firme en matière de santé et de sureté sur le chantier
Le respect de la qualité pour les projets de nature similaire menés antérieurement
Expérience accumulée pour des projets de nature similaire
La méthode de construction proposée
Capacité à finir les livrables à temps pour les projets antérieurs
Comparaison du prix estimé par la municipalité et le prix soumissionné par la firme**
Tableau 5: Les critères autres que le prix pour la sélection des entrepreneurs
**Si l’écart est trop grand, cela peut être un signal que la soumission par la firme comporte des erreurs ou des omissions
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La pratique de sélectionner le plus bas soumissionnaire pour la construction de l’ouvrage peut avoir d’autres conséquences sur le projet. Le plus bas soumissionnaire peut avoir commis une « erreur » dans sa soumission due à la mauvaise interprétation des travaux à entreprendre. La sous-estimation des travaux peut être involontaire ou volontaire. Certains entrepreneurs peuvent soumissionner de manière opportuniste.
Facteur de risque géré : Le soumissionnaire a sous-estimé la portée des travaux; devis non réaliste remis par le soumissionnaire pour gagner l’appel d’offres
Une des raisons possibles pouvant expliquer le prix bas du soumissionnaire est que celui-ci a sous-estimé les travaux nécessaires pour mener à bien le projet.
De plus, lorsqu’il existe des incertitudes associées au projet, il est très important de les évaluer et de les incorporer dans les budgets. Dans le cas où les incertitudes ne sont pas prises en compte, la survenance de n’importe quel facteur de risque entraîne automatiquement un dépassement des budgets. L’écart entre le montant demandé par le plus bas soumissionnaire et ceux des autres peut être dû à sa bonne performance, mais peut aussi être dû à une « erreur » dans l’estimation des charges de travail et des coûts associés. Le choix d’un entrepreneur ayant sous-estimé les travaux peut entraîner des changements et des réclamations lorsque la construction est déjà entamée.
Certains entrepreneurs en se rendant compte une fois le chantier mis en place qu’ils ont sous-estimés les travaux lors de la soumission des offres, peuvent être tentés de récupérer les pertes en réduisant la qualité de l’ouvrage (p. ex. en choisissant des matériaux de moins bonne qualité). Ainsi, pour contrer ce risque, une pratique municipale est d’inclure dans le contrat de construction des clauses imposant une qualité minimale vis-à-vis de l’ouvrage livré à la fin de la construction. En mettant en priorité la minimisation des coûts, l’entrepreneur peut ne pas prendre en considération les solutions innovantes et créatives qui auraient pu apporter des plus-values au projet.
Pratique municipale No 38 : Inclure des clauses de qualité dans le contrat de construction
La Ville de Montréal prévoit des clauses particulières aux documents d’appel d’offres assurant une conformité et une qualité certaines pour tous les travaux d’infrastructures. Cela permet d’assurer des livrables homogènes et de qualité.
La municipalité doit aussi s’assurer que l’écart des prix proposés par les fournisseurs et les coûts estimés ne soit pas trop grand, et ce dans les deux sens. Les prix proposés trop élevés peuvent être le résultat d’une concurrence insuffisante. Les prix proposés trop bas peuvent être le résultat d’un devis non réaliste.
Pratique municipale No 39: Estimer les coûts à l’interne pour s’assurer que la municipalité paye un juste prix pour les travaux demandés
La Ville de Montréal a créé une équipe interne de spécialistes en estimation qui doit assurer la préparation, de façon indépendante, des estimations détaillées de contrôle pour les travaux d’infrastructures, dans les mêmes temps et conditions que les soumissionnaires potentiels pendant la période d’appel d’offres.
Ces estimations de contrôle permettant de juger du caractère raisonnable des soumissions reçues à la suite des appels d’offres publics sont grandement utiles dans la prise de décision sur l’octroi de contrat.
Si, après une analyse rigoureuse des écarts, on y constate des différences importantes, de plus de 15 %, entre le prix du plus bas soumissionnaire conforme et l’estimation de contrôle, l’appel d’offres pourrait être annulé. Pour favoriser la concurrence, l’appel d’offres sera relancé ultérieurement en utilisant si requis une autre stratégie de sollicitation du marché.
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Comment déceler les offres anormalement basses?
Liste des « symptômes » qui peuvent permettre de déceler une offre anormalement basse :
Incohérence du prix par rapport aux prescriptions du marché Incohérence du prix de l’offre par rapport aux estimations de l’administration
Incohérence du prix de l’offre par rapport aux autres offres reçues
Incohérence des moyens mis en œuvre par rapport aux prescriptions du marché
Incohérence avec les taux honoraires habituellement appliqués sur des marchés similaires
Incohérence au vu des obligations sociales qui s’imposent aux soumissionnaires
Méthode de la « double moyenne » :
Étape 1 : Calcul de la moyenne des offres acceptables (M1), sans tenir compte de l’offre la moins élevée et la plus élevée
Étape 2 : Élimination des offres d’un montant supérieur à 1.2*M1 (20% au-dessus de M1)
Étape 3 : Calcul de la moyenne des offres non éliminées (M2) Étape 4 : Les offres dont le montant est inférieur à 0.85*M2 (15% en dessous de M2) sont identifiées comme potentiellement anormalement basses
Source : L’offre anormalement basse, Association des mairies de France (2011)
http://www.amf.asso.fr/document/?DOC_N_ID=11662
5.2 GÉRER LE SITE DU CHANTIER DE CONSTRUCTION
Une fois que l’entrepreneur est sélectionné, la construction de l’ouvrage peut commencer. Une bonne gestion des ressource sur le site (matérielles, humaines, équipements, etc.) permet de minimiser le coût du projet et de s’assurer que le projet se déroule dans les délais prévus. La gestion du site de construction nécessite une grande collaboration entre les acteurs qui y sont présents.
Facteur de risque géré : mauvaise communication entre la municipalité et l’entrepreneur La mauvaise communication entre les parties peut être la cause d’un arrêt des travaux entraînant ainsi un dépassement des échéanciers et des coûts. Une incompréhension des attentes et besoins de chaque acteur par les autres empêchent aux travaux de progresser au rythme fixé lors de la planification. Des moyens de communication permettant aux acteurs de faire parvenir rapidement les préoccupations et difficultés rencontrées par une partie aux autres améliorent l’efficacité du processus.
Votre municipalité doit tout d’abord désigner un représentant qui sera la personne à contacter lorsque l’entrepreneur désire obtenir des renseignements supplémentaires ou poser des questions. Ensuite d’autres moyens doivent être mis en place pour faciliter la communication entre les acteurs, comme par exemple les réunions du chantier.
Pratique municipale No 40 : Planifier des réunions régulières des chantiers pour améliorer la communication entre la municipalité et l’entrepreneur
Certaines municipalités mettent en place des réunions de chantiers fréquentes pour assurer une meilleure communication tout au long de la l’entrepreneur et le donneur d’ouvrage. Cette communication peut passer par des visites sur le chantier ou des réunions régulières.
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Pour faire internaliser à l’entrepreneur et aux divers fournisseurs les défis de la municipalité, des clauses et des pénalités peuvent être incluses dans le contrat et sont activées lorsque la qualité des livrables n’est pas à la hauteur des attentes ou lorsque les échéanciers sont dépassés de manière significative vous empêchant de respecter les dates annoncées à la phase de l’annonce. Ces clauses incitent l’entrepreneur à optimiser l’utilisation des ressources sur le site et optimiser l’organisation des travaux afin de respecter les échéanciers et le budget.
Facteur de risque géré : Mauvaise gestion des ressources sur le site par l’entrepreneur
Les travaux sur le chantier peuvent être interrompus dans le cas où il y a un retard dans la livraison des matériaux. Ainsi des solutions doivent être mises en place pour éviter les impacts de ces retards sur le projet.
Pratique municipale 41: Commander séparément les articles nécessaires à la réalisation d’un projet
Dans la ville de Repentigny, certains articles nécessaires à la réalisation d’un projet sont achetés tôt en saison (ou l’année) de sorte à éviter les retards de livraison. Les contrats d’installation sont octroyés plus tard au moment de l’exécution des travaux.
La ville de Québec réalise également des préachats pour certains matériaux critiques afin de limiter les retards de commandes et les aléas qui viennent avec.
Pratique municipale No 42: Insérer des clauses dans le contrat de construction pour inciter le respect des délais Plusieurs municipalités comme Maniwaki ou Longueuil prévoient des clauses dans leurs contrats et infligent des pénalités de retard à l’entrepreneur.
La dépense des montants supplémentaires pour des travaux imprévus au cours de la construction est justifiables car le risque zéro n’existe pas. C’est pour cela que les contingences ont été calculées et incorporées au coût du projet. Cependant, il faut tout de même prévoir des mesures pour les limiter et notamment éviter les abus et les dérives. Des mécanismes doivent être mis en place pour limiter le gaspillage des ressources financières.
Certaines municipalités s’assurent que les entrepreneurs les avisent avant de faire des travaux d’extras car la municipalité est souvent informée après que les travaux aient été déjà entamés.
La rédaction de ces clauses doit cependant offrir une certaine flexibilité à l’entrepreneur et il faut s’assurer que les employés de la ville soient réceptifs et réactifs aux demandes de l’entrepreneur car tant que les extras ne sont pas approuvés, l’entrepreneur ne peut pas commencer la prochaine étape des travaux de construction. Il ne faut pas trop alourdir le processus administratif.
Pratique municipale No 43: Insérer les clauses encadrant la validation des extras dans le contrat de construction
La municipalité de Sainte Thérèse ajoute des clauses dans les documents d’appel d’offres afin de s’assurer d’être prévenu avant et les extras doivent être validés par la municipalité.
À Cowansville, les extras sont négociés par le surveillant du projet et ensuite présentés au directeur général pour approbation et aussi par le conseil si les montants représentent plus de 10% du contrat. S’ils ne sont pas approuvés, la municipalité et l’entrepreneur retournent en négociation.
À Sainte-Julie tous les extras doivent être approuvés par le conseil municipal dès lors qu’ils dépassent le montant réservé aux contingences.
À Québec le processus en place fixe les limites des fonctionnaires et selon des seuils définis l’approbation des élus est requise.
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Facteur de risque géré : Augmentation des prix des matières premières
Des fluctuations dans le prix de plusieurs produits et matières premières peuvent entraîner une augmentation des coûts du projet par rapport à la planification initiale. On peut penser par exemple au prix de l’acier, du cuivre et d’autres métaux. Afin de pallier à ces problèmes, il est important de prévoir une contingence de construction suffisante ou encore de prévoir une possibilité d’utiliser des matières premières équivalentes.
Facteur de risque géré : mauvaise gestion de la circulation routière
Durant la phase de mise en chantier et de construction, les citoyens à proximité du chantier sont assujettis de nombreuses nuisances. Ils doivent être pris en considération et avisés des impacts de la mise en chantier sur leur mode de vie. Parmi ces nuisances, la perturbation de la circulation routière risque de provoquer une perception négative du projet par les citoyens.
Pour limiter les perturbations du trafic routier, des solutions innovantes peuvent être prises en considération telles que la méthode de remplacement rapide. Cette méthode permet de remplacer les ponts usagés par un pont nouvellement construit en l’espace de quelques heures au lieu de plusieurs mois. La nouvelle structure est construite à proximité et lorsqu’elle est prête à être mise en service, elle est transportée au moyen d’une technologie de transport lourd jusqu’au site, où la structure en place est enlevée et remplacée par la nouvelle. Cette méthode permet de réduire les coûts, améliorer la sécurité du site et minimiser la perturbation de la circulation.
Pratique municipale No 44 : Mettre en place la méthode de remplacement rapide pour éviter la perturbation du trafic
L’exemple du pont de l’avenue Aberdeen (Hamilton, Ontario) :
Au cours d’une fin de semaine du mois de juillet 2010, le pont autoroutier à travées multiples sur l’Autoroute 403 a été remplacé avec succès avec la méthode de
Au cours d’une fin de semaine du mois de juillet 2010, le pont autoroutier à travées multiples sur l’Autoroute 403 a été remplacé avec succès avec la méthode de