Umas das questões centrais associada ao processo das PPP diz respeito aos custos monetários e temporais que lhe estão implicados, desde o seu lançamento até à assinatura dos contratos (Barros, 2010). Apesar desta morosidade nos projetos não se ter verificado apenas em Portugal, estes atrasos substanciais (sobretudo na fase de avaliação das propostas), foram alvo de referência na auditoria realizada pelo Tribunal de Contas (Tribunal de Contas, 2009).
Para além destas questões, existem também os custos causados à população com o atraso da construção do novo hospital, que ao longo de todo o processo terá de recorrer a unidades hospitalares consideradas desadequadas às suas necessidades (Barros, 2010, p.554).
No entanto, não são apenas os custos e a morosidade do processo os únicos problemas que surgem no decorrer do lançamento das parcerias. O Tribunal de Contas, na auditoria que fez à primeira vaga de PPP na saúde, referiu outras críticas a todo o processo, de entre as quais se destacam:
a) A existência de falhas ao nível do planeamento setorial (falta de instrumentos estratégicos de planeamento), nomeadamente ao nível das Administrações Regionais de Saúde;
b) A adoção de um modelo novo e complexo, com ausência de experiências anteriores e de padrões de referência internacionais para eventuais comparações;
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d) A existência de conceitos vagos, bem como de falhas na informação dos concursos, originaram diversos pedidos de esclarecimento que tornaram o processo mais moroso; e) Cadernos de encargos excessivamente detalhados, que implicaram mais tempo na
elaboração das propostas da parte do setor privado e uma maior demora na avaliação pelo Estado;
f) Falta de clareza na definição dos parâmetros de avaliação das propostas; g) Existência de procedimentos repetitivos e burocráticos;
h) Uma fase de negociação final complexa, a qual inclui a aprovação dos projetos de execução;
i) O facto do procedimento das Comissões de Avaliação de Propostas ser sujeito à aprovação dos trabalhos elaborados pelos consultores externos (Tribunal de Contas, 2009).
Contudo, esta avaliação feita pelo Tribunal de Contas diz respeito ao início das parcerias e, como tal, não deverá ser o reflexo do sucesso das PPP na saúde na sua totalidade. Destas observações pode constatar-se que o Estado não teve uma preparação suficiente para lidar com este processo, tendo havido no entanto uma aprendizagem que se refletiu nas seguintes fases.
Deste modo, o processo de lançamento de um novo hospital em regime de parceria público- privada passou a compreender as seguintes etapas:
a) Identificação da unidade hospitalar a construir;
b) Lançamento do processo pela Estrutura de Missão Parcerias.Saúde; c) Definição das características do hospital;
d) Conceção do programa funcional; e) Tomada de decisão pela parceria;
f) Elaboração da proposta ao Ministro da Saúde; g) Lançamento do concurso:
h) Avaliação das propostas:
i) Adjudicação e assinatura do contrato da parceria (Simões, Barros, Silva, Temido, & Valente, 2009; Barros, 2010, p.553).
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As estruturas de apoio aos processos de formulação de PPP também foram sujeitas a alterações na sua gestão, a partir de meados de 2005. Até essa data, a EMPS era a principal responsável na ligação ao Ministério das Finanças, bem como pela contratação dos trabalhos de consultoria para apoiar as comissões. Com as alterações que se verificaram, foram integrados nas Comissões de Avaliação e de Acompanhamento elementos da Direção-Geral da Saúde (DGS) e da Direção-Geral das Instalações e Equipamentos da Saúde (DGIES). As ARS vieram também a ser integradas na Comissão de Avaliação de Propostas, mas apenas no ano 2007 (Tribunal de Contas, 2009).
Para além das medidas referidas, foram ainda tomadas outras a partir de 2007, pela EMPS, com fim à correção de lacunas no decorrer das fases processuais, que se apresentam no quadro seguinte.
Quadro 36 – Conjunto de ações concretizadas pela EMPS para melhoria do processo de PPP na saúde Ações para melhoria do Programa de Parcerias na Saúde
• Simplificação dos cadernos de encargos, com uma menor exigência de alguns detalhes do projeto. • Possibilitar um maior controlo dos organismos centrais da saúde nos processos das parcerias, de modo a
garantir o cumprimento da política e das diretrizes da tutela.
• Dotar a EMPS de maior poder de intervenção e de controlo através do reforço do seu quadro técnico. • Promover a participação das ARS nas Comissões de Avaliação de Propostas
Fonte: Tribunal de Contas (2009)
De um modo geral, verificou-se que o processo de lançamento das PPP foi demorado e sofreu alterações para a sua melhoria. Estas falhas revelaram uma capacidade técnica insuficiente por parte do setor público, nomeadamente pelas ARS, apesar de ter sido criado um gestor de contrato para acompanhar o processo da parceria (Campos & Simões, 2011, p.211).
O programa de parcerias público-privadas para a saúde tinha inicialmente por objetivo o lançamento de dez hospitais em regime de PPP, divididos em duas vagas distintas. Para além destas parcerias foram também estabelecidas uma para o Centro de Medicina Física e de Reabilitação do Sul e outra para ao Centro de Atendimento do Serviço Nacional de Saúde (Campos & Simões, 2011, p.208, 209, 211, 213).
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Quadro 37 – Programa de parcerias hospitalares previsto para Portugal
PPP em Saúde
Primeira vaga de PPP Segunda vaga de PPP
Hospitais de substituição Hospitais de substituição
Braga Algarve
Cascais Évora
Vila Franca de Xira Guarda
Novos hospitais Póvoa do Varzim/Vila do Conde
Loures Vila Nova de Gaia
Sintra Fonte: Simões (2004)
Como foi referido anteriormente, os prazos definidos para as PPP hospitalares não foram cumpridos, tendo havido uma derrapagem nos prazos do programa de PPP para a saúde. Dos quatro contratos que deveriam estar em fase de construção em 2006, nenhum estava definitivamente construído a essa data. Apenas no ano 2008 se deu início à construção do Hospital de Cascais. Deste modo, em 2010 (nove anos após o início do planeamento dos projetos e do anúncio público das parcerias e da criação da EMPS), apenas esta unidade hospitalar28 tinha sido inaugurada, na totalidade dos dez hospitais anunciados para ambas as
fases (Moreno, 2010, p.113).
Durante este tempo foram realizados vários estudos, tendo o Estado gasto muito dinheiro com consultorias e concluído que o modelo escolhido não era o mais favorável devido aos custos de gestão e monotorização que acarretava. Como tal, o Governo altera o modelo da segunda vaga de PPP, direcionando-o para a construção das infraestruturas, ficando os serviços clínicos sob a alçada do setor público (Moreno, 2010, p. 114).
A segunda vaga de PPP foi anunciada pelo XV Governo Constitucional e incluía cinco projetos de hospitais de substituição para as unidades de Évora, Guarda, Faro, Póvoa do Varzim/Vila do Conde e Vila Nova de Gaia (Campos & Simões, 2011, p.209).
Nesta fase houve uma preocupação com a criação de um quadro legal adequado que possibilitasse que um novo período de projetos ocorresse de forma célere. Posteriormente, em 2003, deu-se início ao lançamento dos projetos para as unidades hospitalares e, em
28 Pouco tempo após a assinatura do contrato de concessão do novo Hospital de Cascais, foi realizada uma renegociação relacionada com o pagamento dos medicamentos para tratamentos oncológicos e com a prestação de cuidados em ambulatório a doentes com VIH/SIDA, não previstos no contrato inicial (Moreno, 2010, p.113- 114).
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simultâneo, as parcerias foram também abertas a outros projetos como o Centro de Atendimento do SNS29 (criação da Linha de Saúde 24) e o Centro de Medicina Física de Reabilitação do Sul (que incluía a sua gestão e operacionalização) (Simões, 2010, p.216).
Com a mudança de Governo, em 2005, houve uma reformulação dos projetos de PPP na saúde, tendo sido privilegiado um modelo de PPP semelhante ao do Reino Unido, contemplando apenas a construção e manutenção do edifício, sem incluir a prestação de serviços clínicos. Este modelo foi implementado em 2006, na preparação dos trabalhos para o Hospital de Todos-os-Santos, em Lisboa, e para o Hospital Central do Algarve. Os concursos para estas parcerias foram lançados em 2008 (Simões, 2010, p.217, 229).
Em 2007, as unidades hospitalares previstas para a segunda vaga de PPP na saúde incluíam as unidades hospitalares apresentadas no quadro seguinte, por ordem de prioridade.
Quadro 38 – Unidades de PPP previstas para a segunda vaga, por ordem de prioridade
Segunda vaga de PPP nos hospitais
• Hospital de Todos-os-Santos • Hospital de Faro
• Hospital do Seixal • Hospital de Évora
• Hospital de Vila Nova de Gaia
• Hospital da Póvoa do Varzim/Vila do Conde Fonte: Despacho n.º 12891/2006, de 31 de maio
O Despacho n.º 12891/2006, de 31 de maio, refere que os investimentos hospitalares da segunda vaga de PPP irão assentar num modelo de concurso mais simplificado e eficaz, que assegure os três seguintes objetivos:
− Possibilite menores custos de investimento no concurso para o setor privado;
− Permita a agilização das fases de avaliação das propostas, por parte dos avaliadores públicos;
− Tenha como base uma articulação institucional eficaz entre as várias entidades públicas que intervêm nas várias fases do processo.
29 O Centro de Atendimento do SNS presta serviços em três áreas a nível nacional: triagem, aconselhamento e encaminhamento por parte de um profissional de saúde; acesso a um profissional de saúde para obter esclarecimentos de saúde pública e informação de saúde geral.
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No entanto, no que diz respeito à capacidade em atrair candidatos para o concurso de parcerias público-privadas para novos hospitais, pode dizer-se que este foi bem-sucedido, tendo havido entre quatro a seis participantes nos concursos lançados (Barros, 2010, p.546).
7.2.4. Monitorização, acompanhamento e controlo no desenvolvimento dos