Em relatórios do TCU, entre os anos de 1990 e 2001, foi possível identificar a ocorrência de 195.701 processos julgados ou apreciados100, de acordo com as classes ou tipo seguintes:
a) Levantamentos101, inspeções e auditorias; b) Tomada e prestação de contas;
c) Tomada de contas especial;
d) Admissão e concessão (aposentadorias, pensões civis e militares, e reformas); e) Consultas;
f) Denúncias; g) Recursos; h) Representações; i) Administrativos;
j) Solicitações do Congresso Nacional; k) Outros assuntos
Os processos relativos a inspeções e auditorias chegam a 5.603 (representando uma média anual de aproximadamente 477), o que corresponde a 2,86% do universo 195.701, bastante baixo, quando se considera que esses procedimentos são os principais instrumentos que o Tribunal dispõe, para lançar mão de informações não enviadas pelos gestores públicos. Significa isso que o grosso dos processos do TCU se circunscreve em
100 BRASIL, Tribunal de Contas da União. (2000). Principais trabalhos do Tribunal de Contas da União na década de 1990-1999 Brasília: TCU; BRASIL, Tribunal de Contas da União (2001). Relatório anual das atividades do TCU: 2000. Brasília: TCU; BRASIL, Tribunal de Contas da União. (2002). Relatório anual das atividades do TCU: 2001. Brasília: TCU; Motta (2001: 448) ; e Rodrigues (2002:415).
101 O levantamento, neste caso, é um processo que antecede as auditorias e inspeções, e objetiva verificar se
um trabalho proposto é exeqüível e relevante. Caso seja, deverá proporcionar uma visão geral do problema, fornecendo todos os elementos para análises posteriores.
análises feitas a partir de informações recebidas.
Percebe-se pela Tabela 18, que os processos envolvendo as admissões e concessões (118.069) representam a maior fatia do conjunto de processos, durante o período analisado. Vale ressaltar que a averiguação da legalidade das admissões e concessões é o último resquício da obrigatoriedade de registro prévio do Tribunal. Buscando controlar as admissões no serviço público federal, o TCU exerce um acompanhamento, desde o lançamento dos editas, até a divulgação da portaria de nomeação do funcionário (FERNANDES, 2001). Com isso, verifica se tal ação encontra respaldo legal. As concessões de aposentadorias, pensões e reformas são feitas pelo órgão em que o funcionário seja vinculado, sendo os processos encaminhados para análise do TCU, que avaliará e decidirá quanto a sua legalidade. O ato, sendo legal, terá a ordenação do registro por parte do Tribunal. Havendo irregularidade no processo, o TCU determina diligencia ao órgão de controle interno vinculado ao órgão solicitante do processo, para que se providencie o saneamento da falha ou apresente justificativa. O Tribunal poderá, também, instaurar processos de inspeção e auditorias, a fim de suprir omissões, esclarecer dúvidas, apurar denúncias verificar legalidade das despesas, bem como conferir a conformidade e consistência dos dados fornecidos102. Esse tipo de controle visa, sobretudo, a preservar o Orçamento da União, que pode ser aumentado, de forma injustificada, por ação de apadrinhamento ou correlato.
Em média, as admissões e concessões representaram 60,33% de todos os processos analisados de 1990 à 2001. Houve oscilações importantes, negativas e positivas, no período. Em 1991 a percentagem desse tipo de processo chegou a 78,60% do total, o máximo. Em 2000, ficou em torno de 32,21%, a menor participação. No ano seguinte o patamar voltou a subir, chegando a 52,62%.
102 As auditorias e inspeções envolvendo admissões e concessões constituíram processos específicos, não
sendo, portanto, somados aos processos de auditorias e inspeções aplicados em outros casos (Art. 11, Resolução TCU, nº 152).
Tabela 18
Tipos de Processos Apreciados pelo TCU entre 1990 e 2001
Tipos de Processo Nº %
Admissão e concessão 118.069 60,33
Tomada e prestação de contas anual 36.340 18,57 Tomada de contas especial 21.799 11,14 Consulta; recurso; processo. adm;
solicitação do Congresso; e outros assuntos 10.205 5,21 Levantamento, inspeção e auditoria 5.603 2,86
Representação 2.583 1,32
Denúncia 1.102 0,56
Total 195.631 100,00
Fonte: TCU
É importante destacar que os números de processos envolvendo auditorias decorrem, em grande parcela, de denúncias e representações feitas junto ao TCU (1.102, ao todo). Com efeito, parte das investigações não partiu do Tribunal, mas, sim de agentes externos, que o provocaram. Obviamente, nem todas representações ou denúncias se transformam em auditorias ou inspeções. Daí a distinção registrada na tabela 18. Em suma, representações e denúncias podem culminar com processos de auditorias e/ou inspeções, mas não necessariamente. A propósito, vale salientar que, todos dos três grupos de processos (auditoria e inspeções, denúncia; e representações) o que teve maior variação, de um ano para o outro, e positiva, foi os processos de representação, seguida por auditorias e inspeções, e por último, denúncias.
As auditorias tradicionais vêm ganhado complexidade e ampliado seu escopo de atuação. A avaliação clássica da legalidade, legitimidade e economicidade, tem sido complementada pelas avaliações de eficiência, eficácia e efetividade. Desenvolveu-se um novo modelo de análise, denominada de auditoria de natureza operacional (performance
audit), que visa avaliar sistematicamente as ações governamentais. Ela se ramifica em
auditoria de desempenho operacional; e avaliação de programa. A primeira diz respeito à avaliação da gestão propriamente dita, e busca, utilizando os princípios da economicidade, eficiência e eficácia, verificando-se se o administrador está gerenciando corretamente os recursos públicos, cumprindo suas metas, desde o planejamento até sua execução, como também se está agindo dentro da legalidade. Já a avaliação de programas se descola da analise operacional da gestão, e concentra-se nos seus impactos. Ou seja, o foco é avaliar o resultado ou a efetividade dos programas e projetos governamentais, de modo a saber-se até que ponto as ações implementadas surtiram o efeito desejado pela a administração. Para
tanto, faz-se o confronto dos impactos observados e dos impactos esperados103.