Frontex 25 : une agence opérationnelle de l’UE pour la sécurité aux frontières

• Retour sur la création de l’agence Frontex

Les questions d’immigration et de contrôle des frontières sont des préoccupations majeures au sein de l’Union européenne. Le projet de communautarisation du contrôle des frontières extérieures de Schengen est porté par une partie des membres de l’UE. Depuis une dizaine d’années, il est question de créer un corps européen de gardes-frontières.

L’idée d’une coopération des Etats membres a émergé lors du Conseil de Laeken les 14 et 15 décembre 2001, quelques semaines après les attentats du 11 septembre aux Etats-Unis. L’objectif est alors de garantir la sécurité dans les territoires de chacun des Etats de l’Union.

En 2004, l'agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX) est créée (Réglement (CE) n°2007/2004) et rassemble les pays signataires des accords de Schengen²⁶. Cependant, et malgré le mouvement de communautarisation des politiques d’immigration, les Etats membres conservent une compétence forte en matière de contrôle migratoire au niveau des frontières. La surveillance et le contrôle des frontières extérieures de l’espace Schengen reviennent en priorité aux Etats concernés. Par exemple, l’Espagne, l’Italie, la Grèce au sud ou encore la Pologne, la Slovaquie ou la Hongrie à l’est ont la charge de surveiller les entrées et sorties sur leur territoire et donc sur le territoire de l’Union européenne défini par la convention de Schengen.

Depuis 1997, chaque Etat membre peut aussi développer des relations avec un pays tiers dans le but de gérer les flux migratoires illégaux au niveau des frontières extérieures.

Depuis 2007, un réseau de patrouilles maritimes a été créé. Il rassemble des agents de Frontex mais aussi des personnels de plusieurs pays européens (France, Portugal, Espagne, Malte, Chypre, Grèce, Italie, Slovénie) et partage la surveillance des frontières maritimes de l’Europe avec d’autres pays du pourtour méditerranéen.

25 FRONTEX : du français «frontières extérieures» pour «external borders». Légalement : European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union.

26 Tous les pays signataires des accords de Schengen participent aux opérations de Frontex et sont présents dans le conseil d’administration.

La création de l’agence Frontex apparait aujourd’hui davantage comme un compromis entre les Etats de l’Union que comme une étape dans le processus de création d’un corps européen de gardes-frontières. Le mouvement d’européanisation n’est pas uniquement l’institutionnalisation et la normalisation de pratiques nationales à l’échelle européenne, il est aussi le produit des effets d’imitation de certains pays, d’appropriation et de réintégration des mesures adoptées dans d’autres pays de l’UE. La crainte «d’externalités négatives» (par exemple que l’immigration se reporte d’un pays sur un autre) entraîne des ajustements politiques d’un pays par rapport au pays voisin.

Autrement dit, il existe une « européanisation verticale» (celle du changement d’échelle des politiques, de l’échelle nationale vers l’échelle européenne) et une «européanisation horizontale»

basée sur une construction par imitation de politiques et d’actions publiques d’un pays de l’UE à l’autre. Si la création de l’agence Frontex intègre le mouvement «d’européanisation verticale», il ne signifie pas pour autant l’abandon des mesures et des politiques nationales de gestion des frontières extérieures de l’UE ; et le Traité de Lisbonne en 2009 a d’ailleurs rappelé les compétences de chaque Etat dans ce domaine.

• Les attributions de l’Agence Frontex

L’agence Frontex est basée à Varsovie. Son rôle est d’assurer la coopération entre les Etats membres de l’UE et de coordonner des actions opérationnelles dans le cadre de la mise en oeuvre des mesures communautaires relatives à la gestion des frontières extérieures. Elle est de fait un agent opérationnel de l’UE qui travaille renforcement de la sécurité aux frontières en venant compléter les moyens nationaux.

Les attributions de l’agence Frontex sont multiples, mais on peut repérer six grands domaines : - Les agents de Frontex réalisent des études dont le but est de mettre en lumière les mouvements de

circulation illégale, de repérer les routes clandestines, et de proposer des actions communes aux Etats membres. Ce domaine de compétence relève de l’ «analyse des risques».

- Frontex travaille aussi à la formation et à l’entrainement des gardes-frontières nationaux.

- L’agence produit des études de faisabilité qu’elle propose aux Etats membres. Il s’agit d’une analyse des caractères techniques et budgétaires nécessaires à la préparation d’actions conjointes.

- La coordination des actions conjointes de rapatriement relève aussi de la compétence de Frontex qui est chargée de veiller à l’optimisation des coûts d’organisation de vols charters entre différents Etats membres.

- Un volet recherche et développement fait aussi partie des prérogatives de l’agence qui effectue une veille stratégique et technologique concernant les outils de surveillance des frontières.

- Enfin, l’agence Frontex est aussi chargée d’assister les Etats membres en cas de situations exceptionnelles. Depuis 2007 , des équipes d’intervention rapide aux frontières (RABITs - RApid Border Intervention Teams) peuvent être mises à

la disposition des Etats pour interpeller des migrants comme pour participer à des opérations de sauvetage dans des situations d’urgence (Règlement (CE) n°863/2007) (Fig. 1.2.10).

Fig. 1.2.10. ; Vidéo d’un opération RABIT effectué par l’agence Frontex à proximité du fleuve Evros en Grèce. [en ligne]. Disponible sur : http://frontexplode.eu/2011/01/08/

frontex-rabit-operation-watch-the-hunting-of-the-enemy/

(consulté le 09.03.11).

• Les partenariats européens

Les agents de Frontex²⁷ travaillent en collaboration avec plusieurs partenaires européens et particulièrement les policiers d’EUROPOL²⁸, mais aussi du CEPOL²⁹, ou encore les agents de l’OLAF³⁰. Frontex collabore également avec EUROJUST³¹. Les Etats membres travaillent quant à eux simultanément avec Frontex et Europol. Toutes ces agences ont en commun de travailler à la sécurité et à la sûreté en Europe. Depuis le Traité de Lisbonne en 2007, la lutte contre la criminalité et les contrôles aux frontières ne sont plus dissociés. Le programme de Stockholm est venu développer les coopérations entre les agences pour renforcer la mise en sûreté de l’espace de l’UE.

27 Les agents de Frontex travaillent aussi localement avec les agents des douanes.

28 Créé en 1992, EUROPOL (Office Européen de Police) est chargé de traiter les renseignements relatifs aux activités criminelles en Europe. Parmi ses domaines de compétence figurent la lutte contre les filières d’immigration clandestine, la traite des êtres humains et le terrorisme.

29 Le CEPOL, ou «Collège Européen de Police» rassemble des hauts fonctionnaires de la police européens dont le rôle est d’encourager la coopération transfrontalière dans le cadre de la lutte contre la criminalité, le maintien de la sécurité et de l’ordre publics.

30 L’OLAF (Office Européen de lutte anti-fraude) engage notamment des enquêtes pour faire cesser toute activité illégale allant à l’encontre des intérêts financiers de la Communauté européenne.

31 EUROJUST est une agence européenne instituée en 2002 et chargé de coordonner les enquêtes et les poursuites judiciaires entre les autorités des Etats membres traitant les affaires de criminalité organisée transfrontalière.

• Les moyens de l’Agence Frontex

Le budget de Frontex a considérablement évolué à la hausse depuis 2006. Dédié au fonctionnement la première année, les sommes d’argent mobilisées par l’agence sont passées de 19,2 millions d’euros en 2006 à 88 millions d’euros en 2010. Cette augmentation du budget accompagne la multiplication du nombre des opérations conjointes coordonnées par Frontex, comme le note son directeur exécutif adjoint :

«(...) la hausse s’explique par l’accroissement des flux migratoires d’Afrique et d’Asie centrale, et son corollaire, une réglementation renforcée en matière d’immigration et de contrôle des frontières maritimes». (Arias Fernandez, 2010, p.219)

L’agence bénéficie également d’un effectif de personnel en constante augmentation (133 en 2007 contre 281 en 2010). Il s’agit d’experts, d’ingénieurs, d’analystes, de gestionnaires et de personnels administratifs.

Frontex ne dispose pas uniquement de moyens budgétaires et humains. Pour assurer ces missions, et bien qu’elle ne dispose pas de flotte aérienne et maritime d’intervention qui lui soit propre, l’agence mobilise et coordonne des moyens matériels considérables mis à disposition par les Etats membres.

Lors de la conférence annuelle de l’Agence Européenne de Défense (EDA) de 2010, M. Rustamas Liubajevas, responsable de l’unité des opérations conjointes, présentait les équipements dont l’agence Frontex disposait (EDA, 2010), soit 25 hélicoptères, 21 avions, 113 navires, ainsi que des véhicules terrestres (jeeps, camions), des radars, des satellites, des drones, des caméras thermiques, des sondes CO2, des détecteurs de battement de coeur (heartbeat detectors), et des scanners pmwi (passive millimeter wave imager).

• L’activité de Frontex aux frontières de l’Europe

Le déploiement géographique des contrôles aux frontières

Les contrôles effectués aux frontières extérieures de l’espace Schengen ne se font pas partout avec la même intensité³². La géographie de l’Europe explique en grande partie cela : la «pression migratoire» s’exerce essentiellement à l’est et au sud, c’est-à-dire aux contacts avec les continents asiatique et africain. L’arrivée d’immigrants «indésirables» se fait en effet essentiellement par voie

32 On s’intéressera ici aux dispositifs qui visent à interdire l’entrée dans l’espace Schengen. On ne développera pas le cas particulier du littoral de la Manche et de la Mer du Nord, et plus précisément de la frontière franco-britannique qui fait l’objet d’une analyse dans le chapitre 4.

terrestre (à l’est) et par voie maritime (au sud-est et au sud). Les déplacements migratoires irréguliers se faisant par voie aérienne sont quant à eux fortement limités par la politique des visas imposée par l’Union européenne.

En conséquence, les zones les plus surveillées par l’agence Frontex se trouvent en Méditerranée (dans les îles Canaries et Pélagie, les frontières maritimes et terrestres de la Grèce, Chypre, les Balkans occidentaux) et sur la frange orientale de l’Union européenne.

Ces zones sont effectivement celles qui apparaissent dans les rapports d’activité de l’agence Frontex comme étant les «points chauds» de l’immigration clandestine :

«En 2007, les principales régions d’Europe identifiées comme étant fortement touchées par l’immigration illégale selon le nombre d’interceptions et d’arrestations d’immigrés illégaux ont été :

- les frontières terrestres de l’Europe du Sud-est, particulièrement les frontières gréco-albanaise et gréco-turque;

- les frontières aériennes de l’Europe du Nord et de l’Ouest, particulièrement en France;

- les frontières maritimes de l’Europe du Sud et du Sud-est, particulièrement la frontière maritime greco-turque et la côte italienne.» (Frontex, 2007, p.15)

«Comme en 2007, les détections effectuées aux frontières terrestres et maritimes de la Grèce avec la Turquie et à la frontière terrestre avec l’Albanie représentaient près de 50 % du total européen.

(...) Aux frontières maritimes, c’est l’Italie qui a signalé la plupart des détections en vue d’une évaluation et analyse complémentaires (37 000, soit 41 % du total maritime), principalement aux alentours de l’île de Lampedusa (31 300) mais aussi dans l’île sicilienne principale (3 300), en Sardaigne (1 600) et en Italie continentale (800).

(...)

En Grèce, les détections aux frontières maritimes, le long de la côte turque, ont également doublé de 2007 à 2008, passant à 29 100.» (Frontex, 2008, p. 12)

En 2009, les sections de frontière terrestre entre la Grèce et l’Albanie et l’Ancienne République Yougoslave de Macédoine ont représenté la part la plus importante (34 %) du total européen, suivies de la mer Égée (21 %). En dehors de la Grèce, le nombre de détections a été bien plus bas, pour ne représenter que 10 % du total de l’Union européenne.(Frontex, 2009, p.5-6)

La distribution géographique de l’activité de l’agence Frontex est directement corrélée à l’intensité des mouvements d’immigration sur les différentes routes clandestines dirigées vers l’Europe.

En 2006, l’opération Poséidon était développée dans la zone orientale de la Méditerranée, dans les eaux territoriales grecques et à la frontière terrestre entre la Grèce et la Turquie. L’opération de surveillance maritime Hera s’est installée en Atlantique dans le but de renforcer le contrôle de la zone située entre la côte ouest-africaine et les îles Canaries. Enfin, l’opération Nautilus s’est déployée à la frontière maritime de Malte ainsi qu’au sud de l’Italie. Ces opérations, qui comptent aujourd’hui parmi les plus emblématiques de l’agence Frontex, visent à réguler les flux d’immigrants qui empruntent respectivement la route ouest africaine, la route de la Méditerranée qui rejoint Tunis ou Tripoli, ainsi que la route du Moyen-Orient et de l’Asie qui passe par la Turquie.

La pérennisation des opérations de Frontex

Le nombre des opérations conjointes coordonnées par l’agence Frontex, qu’elles soient terrestres, maritimes ou aériennes, est en moyenne de 25 à 30 par an depuis 2007³³. Cela peut paraître assez peu à l’échelle de l’Europe. Pour prendre la mesure du dispositif, il faut tenir compte la durée des opérations.

Si la plupart sont mises en oeuvre pendant quelques semaines ou quelques mois, certaines peuvent s’étaler sur presque toute l’année. C’est la cas de l’opération Poséidon qui s’est étalée sur 202 jours en 2008 (région de la mer Egée, Bulgarie et Grèce) et toute l’année 2009 (Méditerranée orientale) ou de l’opération Héra qui a duré 315 jours en

2008 (côtes de l’Afrique occidentale, Espagne) et toute l’année 2009 (océan Atlantique entre les pays de l’Afrique du Nord-Ouest et les îles Canaries) (Fig. 1.2.11).

Fig. 1.2.11. Représentation graphique du nombre des opérations conjointes coordonnées par Frontex sur terre, en mer et dans les airs entre 2005 et 2009. Source : Rapport d’activité de Frontex ; 2005 ; 2006 ; 2007 ; 2008 ; 2009. OT, 10.10.11.

33 Cette analyse exclut les projets pilotes sans dimensions opérationnelles concrètes sur le terrain.

Ainsi, l’agence Frontex ne participe pas seulement à l’organisation d’opérations conjointes ponctuelles, elle travaille à l’installation pérenne d’un dispositif de surveillance des frontières extérieures de l’espace européen. Les réseaux de patrouilles européennes (European Patrol Network - EPN) coordonnées par Frontex tendent de plus en plus à installer les actions de contrôle de flux migratoire sur des temps longs (Fig. 1.2.12).

Opérations 2008 - Durée en jours 2009 - Durée en jours

Nautilus 152 172

Hermès 64 184

Minerve 33 39

Indalo 22 50

Fig. 1.2.12. ; La durée de quatre opérations majeures coordonnées par Frontex (Nautilus, Hermès, Minerve et Indalo) en 2008 et 2009. OT, 13.05.11. Sources : Frontex 2008, p.38 ; 2009, p.41

En définitive, la création de zones hautement surveillées à la frontière greco-turque ou au large des Canaries tend non seulement à se généraliser à l’est et au sud de l’espace Schengen mais aussi à se pérenniser. C’est le cas également des opérations coordonnées par Frontex dans les aéroports européens (Hammer par exemple) ainsi qu’aux frontières est et sud-est de l’Union européenne (Jupiter, Neptune et Saturne) (Frontex, 2009, pp. 37-39).

• Frontex : entre opérations de sauvetage et sûreté

Les missions et opérations de Frontex sont cependant ambivalentes : partagées entre la surveillance et le contrôle des frontières, mais aussi les opérations de sauvetage en Méditerrannée ou sur la côte ouest africaine. En effet, l’agence bénéficie du soutien du Haut commissariat de l’ONU pour les réfugiés (HCR) et de l’Organisation pour les migrations internationales (OIM), mais n’hésite pas à reconduire les embarcations interceptées en mer sur les côtes africaines (par exemple) sans se soucier de la présence possible de réfugiés ou de demandeurs d’asile à bord, en négligeant l’article 13 de la DUDH stipulant «que toute personne à le droit de quitter tout pays, y compris le sien», et sans présumer de la possibilité d’un crime international (terrorisme, trafic de stupéfiants, traite des êtres humains...). Pour les militants du réseau Migreurop, l’activité de Frontex est en constante violation du droit international.

Le refoulement des migrants dits «illégaux» au niveau des frontières n’est pas le seul fait des agents qui participent aux opérations conjointes coordonnées par Frontex. Les gardes-côtes italiens ont déjà renvoyé en Libye des immigrants interceptés en mer et qui venaient précisément de quitter les

camps d’étrangers libyens (dans lesquels ils avaient subis violences et sévices). Les gardes-côtes grecs sont également connus pour refouler les embarcations des «clandestins» dans les eaux territoriales turques pour éviter leur prise en charge par le gouvernement grec.

Le refoulement des migrants directement au niveau des frontières terrestres ou maritimes constitue une alternative à l’enfermement dans les centres de rétention déjà surchargés. Cette logique de barrage vise à contrer les flux d’immigrants «illégaux» pour éviter qu’ils ne pénètrent sur le territoire de l’espace Schengen.