Fragmentation d’émulsions polydisperses

Nos dois tópicos anteriores, procuramos responder, com base na lógica interna às disputas políticas entre forças oposicionistas e governistas, por que as CPIs passaram a ocupar papel tão relevante: a obtenção de resultados contra o governo levou a oposição a delas lançar mão com grande frequência.

Assim, a história política das CPIs passou a ser fortemente influenciada e autorrealimentada pelas próprias experiências anteriores de CPIs semelhantes, fazendo- nos recordar da relação entre as categorias históricas de “espaço de experiência” e “horizonte de expectativa”, formuladas por Reinhart Koselleck (2006:309).

Sem que queiramos nos desviar para uma aplicação mecânica dessas categorias, não há como, entretanto, sonegar que, na sequência de CPIs pós-1985, parece se impor uma lógica: o grande interesse oposicionista em criar CPIs passou a ser influenciado pelos resultados consideráveis alcançados pelos primeiros inquéritos do período democrático (da Corrupção, no governo Sarney; do Esquema PC, no governo Collor; ou do Orçamento, que atingiu o próprio Congresso). Posteriormente, ultrapassado o governo FHC e superada a fase inicial do período Lula, já se configurava um refluxo no emprego do instrumento, mas eis que novas e ruidosas experiências colocaram outra vez em destaque as CPIs.

195 Como síntese dessa lógica, as avaliações das oposições e do governo acerca das experiências vividas passaram a ser cruciais para identificar, a cada nova conjuntura, possibilidades de eventuais inquéritos futuros e, desse modo, trabalhar pela criação de novas CPIs (oposições) ou para evitar tais medidas (governo).

Outros fatores explicativos – entre os quais alguns também de natureza política, mas outros de ordem cultural, econômica ou social – para que os governos do período democrático fossem alvo de CPIs puderam ser identificados na pesquisa realizada. A seguir, pretendemos apenas introduzir observações introdutórias, mas essenciais, a respeito desses fatores para explicar a valorização, qualitativa e quantitativa, do inquérito parlamentar. Evidentemente, são todos temas bastante complexos, que não poderão ser analisados suficientemente neste texto, mas a ausência de menção a eles tornaria incompleto nosso estudo.

Ainda que se admitisse que as oposições são excessivamente interessadas em criar CPIs contra o governo, é necessário que este dê motivos, ou pretextos, para que se lance mão do instrumento. No período analisado, as mais expressivas e diferentes forças políticas brasileiras estiveram no governo e, coincidentemente, foram alvo de CPIs ou de tentativas de criá-las. Por isso, torna-se indispensável identificar outras causas que ajudem a explicar coincidência de, quando no governo, os diferentes segmentos partidários serem alvo de denúncias de corrupção, de irregularidades administrativas e de abuso do aparelho estatal.

Entre essas outras explicações, a primeira que desponta é o reconhecimento de que permanece ainda bastante arraigada uma cultura patrimonialista no Estado brasileiro, cuja tradução mais atual pode ser resumida em utilização da coisa pública em proveito de grupos e interesses privados42. É inegável que a cultura patrimonialista, marcante nas diferentes etapas da história brasileira, com seus diversos tipos de promiscuidade entre as esferas pública e privada – como o clientelismo, o

42. A definição contemporânea de patrimonialismo empregada no texto foi elaborada com base em exposição realizada pelo professor e historiador Antonio Barbosa, em palestra comemorativa aos 185 anos do Senado Federal, proferida em 16/5/2011, no Interlegis, e divulgada no Jornal do Senado de 6/5/2011. É necessário, todavia, recordar que a grande contribuição para que o fenômeno do patrimonialismo fosse devidamente considerado nos meios intelectuais como elemento essencial para a compreensão da história da política e do Estado brasileiros é originária de Raymundo Faoro, em “Os Donos do Poder” (Globo, 2001). Ao travar o debate com outras correntes de pensamento nas áreas de Humanidades e Ciências Sociais, Faoro sustentou que, no Brasil, “sobre a sociedade, acima das classes, o aparelhamento político – uma camada social, comunitária embora nem sempre articulada, amorfa muitas vezes – impera, rege e governa, em nome próprio, num círculo impermeável de comando” (FAORO, 2001:824).

196 apadrinhamento, o empreguismo, o nepotismo, o favorecimento a amigos e aliados nos contratos do Estado com particulares, até a corrupção sem disfarces –, ainda está muito presente no Estado brasileiro e nas relações deste com os indivíduos e grupos sociais que possuem relações privilegiadas com os poderosos.

Acerca da malversação da coisa pública, especialmente pelos detentores do poder político, são bastante oportunas as considerações de Newton Bignotto:

... a separação entre o público e o privado nem sempre é percebida como um fato derivado das leis fundamentais e nela [Constituição] refletidos. De um lado, grupos ou partidos políticos que chegam ao poder costumam desconhecer o fato de que o aparato constitucional constitui um limite intransponível para suas ações. Agindo como grupo privado, vários atores políticos se comportam como se a vitória nas eleições significasse a posse da totalidade dos poderes do Estado. ... Por outro lado, o próprio Estado parece reproduzir seus quadros, como mostrou Faoro, criando um grupo dirigente, que não reconhece limites para suas práticas, além daqueles inerentes às disputas políticas. (BIGNOTTO, 2006:85)

Nos três capítulos específicos (III a V) sobre o objeto da pesquisa, assim como em outras CPIs comentadas perfunctoriamente no capítulo II, os casos de corrupção e de outras formas de desvio de recursos públicos investigados apresentam, como agentes acusados de atos ilícitos, pessoas que passaram a integrar a Administração Pública por indicação de parentes (Sérgio Menin, sobrinho de Anibal Teixeira; Jorge Murad, genro de Sarney; Luís Romero Farias, irmão de PC) ou por ligações partidárias (Maurício Marinho, pivô do escândalo nos Correios; Waldomiro Diniz, pivô dos episódios que originaram a CPI dos Bingos). Os diferentes escândalos pesquisados mostraram que os cargos em comissão na Administração Pública, utilizados para favorecer parentes, amigos e correligionários, vêm sendo instrumento para a organização de grupos que, ao intermediarem relações entre a Administração e o setor privado, ilegalmente cobram e arrecadam pela prestação de serviços públicos ou pela efetivação dos pagamentos correspondentes.

A existência de mais de vinte e três mil cargos em comissão (Veja, edição 2.244, 22/11/2011) somente na Administração Pública federal não tem apresentado como principal objetivo o atendimento das demandas sociais. É notório que essa hipertrofiada estrutura tem sido utilizada como moeda de troca (Veja, edição 2.244, 22/11/2011) para a cooptação de apoiadores políticos. E o problema não fica somente nisso: conforme demonstrado especialmente pela CPI dos Bingos e pela CPMI dos Correios, em alguns casos os comissionados ocupam cargos estratégicos para articular esquemas de

197 arrecadação para seus padrinhos ou partidos, cujo principal mecanismo de funcionamento é a cobrança de percentuais (propina) sobre os valores recebidos por aqueles que têm negócios com o Estado.

Ao longo do século XX, a cultura patrimonialista foi reforçada, em virtude da ampliação das áreas de atuação econômica e social do Estado brasileiro.

Na economia, o Estado não somente exercia as tarefas de regulação e planejamento, mas sobretudo atuava como o grande e principal investidor nacional, o que pode ser exemplificado pelo fato de haver sido o detentor de alguns dos meios de produção estratégicos (Banco do Brasil, Companhia Siderúrgica Nacional, Petrobras, entre outros). Não se pode deixar de referir à grande participação estatal também nas ações de infraestrutura (energia elétrica, comunicações, transportes).

Na área social, durante o século XX, foi sendo estruturada uma rede que, embora precária, responde pela prestação estatal em setores como educação, saúde, previdência e assistência social. Esses setores constituem uma parcela expressiva, em termos de recursos financeiros e em pessoal, da presença do Estado na vida nacional.

A participação em áreas tão diversas e importantes tornou o Estado brasileiro ainda mais vulnerável aos interesses dos outros agentes econômicos, particularmente das empresas que dependem dos investimentos públicos, das que comercializam com o Estado ou a ele prestam serviços.

Quando o Estado passou a transferir ao setor privado áreas em que até então ele atuava praticamente sozinho, primeiramente transferências sob a forma de contratos para a realização de grandes obras de infraestrutura e concessão de serviços (transportes, comunicações), e, mais recentemente, em particular no governo FHC, sob o modelo de privatizações, as relações entre o setor público e o setor privado continuaram sendo alvo de acusações de irregularidades, negociatas e novas formas de trocas de favores entre eles. Algumas dessas relações de troca chegaram a ser detectadas pelas CPIs ocorridas no governo Lula; outras foram alvo de tentativas de criação de CPIs contra o governo FHC, que, embora não tenham se viabilizado, já tinham até mesmo um nome definido: CPI das Privatizações43, particularmente no setor de telecomunicações.

43. Quase ao final da elaboração desta dissertação, foi lançado com grande repercussão o livro “Privataria Tucana”, do jornalista Amaury Ribeiro Jr, que trata da chamada Era das Privatizações no governo FHC. O Deputado Delegado Protógenes Queiroz (PCdoB), delegado federal de carreira, antes de chegar ao Parlamento comandou a Operação Satiagraha, que prendeu um dos maiores beneficiados das privatizações, o banqueiro Daniel Dantas; agora, na condição de parlamentar, ele terminou o ano de 2011

198 Desde as privatizações do governo FHC, nomes de grandes empresários beneficiados com elas, como Daniel Dantas e Carlos Jereissatti, têm constado das listas de principais financiadores de campanhas eleitorais dos partidos com chances de vitória nos pleitos presidenciais.

O comentário anterior conduz a outro tema sempre presente nessas CPIs: o sistema partidário e eleitoral brasileiro. Um país de dimensões continentais, com um sistema eleitoral em que o voto é individualizado, gera eleições de alto custo; isso, por sua vez, leva a preocupantes associações entre agremiações partidárias e candidatos, de um lado, e eventuais financiadores de campanha, de outro. Hoje, nem mesmo o mais ingênuo estudante de política acredita que os patrocinadores de campanha não busquem recuperar os investimentos eleitorais sob a forma de manutenção ou contratação de negócios com as autoridades eleitas que receberam patrocínio. Desse modo, o tráfico de influência entre setor privado e agentes de governo é outra característica facilmente identificada nas CPIs pesquisadas.

As relações financeiras entre financiadores de campanha e partidos e candidatos em geral ocorre por meio de caixa dois. Nesse ponto, parece-nos que a principal razão não decorre, exatamente, do sistema político-eleitoral, mas do próprio funcionamento da contabilidade das empresas e das pessoas físicas e de negócios espúrios (sempre com superfaturamento) que ocorrem entre essas empresas e o setor público. Assim como deixar para o caixa dois eventuais pagamentos de propina, sonegar impostos é outra faceta da cultura brasileira de o privado usufruir do que é público; se as empresas brasileiras, especialmente aquelas com grande atuação junto ao setor público, não utilizassem largamente o caixa dois, elas somente poderiam repassar a partidos e candidatos recursos contabilizados, o que, por sua vez, não contaminaria o financiamento das campanhas eleitorais.44

Também o desequilíbrio da organização federativa é fortíssimo e preocupante elemento a alimentar a corrupção e a cobrança de comissões nas liberações dos recursos

coletando assinaturas para que seja criada uma CPI precisamente para investigar as denúncias contidas no livro de Amaury Jr. O desfecho sobre o requerimento da CPI ficou para o início de 2012; se for criado o inquérito, ele será, certamente, mais um nos moldes dos pesquisados nesta dissertação, embora a investigação acerca do núcleo central de um governo (FHC, no caso) viesse a ocorrer depois de encerrado o mandato presidencial.

45.Nessa linha de raciocínio, o Prof. David Fleischer, em diversos cursos ministrados na Universidade de Brasília – UnB, costuma lembrar que nos Estados Unidos da América não há a prática do caixa dois de campanha porque, na origem, ou seja, nos financiadores, não há esse expediente.

199 federais. A concentração de competências políticas e de recursos públicos nas mãos da União faz com que a demanda dos Estados e Municípios por repasses de verbas federais gere uma complexa rede de intermediações, nem sempre necessárias e lícitas, que envolvem políticos, prestadores de serviços e “empresas de consultoria”.