Os Conselhos “são canais de participação que articulam representantes da população e membros do poder público estatal em práticas que dizem respeito à gestão do bem público” (GOHN, 2001, p. 7). Raichelis (2006, p. 109) define que estes espaços “são arranjos institucionais inéditos”. Os conselhos de políticas públicas surgem no Brasil como novos espaços de participação, concretizados de forma constitucional na Constituição Federal de 1988 como resultados de um período marcado pela ação intensa dos movimentos sociais em busca de direitos e de participação frente às políticas públicas. Os conselhos são uma conquista da sociedade civil.
Assim, são constituídos por representantes do poder executivo e com representantes da sociedade civil e entidades, possuindo grupos distintos com interesses diferentes, caracterizando este espaço como um campo de conflito. São órgão colegiado, de caráter permanente e deliberativo, existindo também os conselhos que são de caráter consultivos.
As primeiras experiências conselhistas no Brasil surgem na área da saúde; devido ao histórico dos movimentos reivindicatórios por saúde e saneamento básico com início nos anos 1970 e com a ação ativa do movimento dos médicos, a área da saúde inaugura esse novo modelo de descentralização das políticas públicas.
Ademais, os conselhos gestores de políticas públicas surgem como uma exigência legal para o repasse de verbas do Governo Federal para os estados e municípios. Dagnino (2002) entende que estes espaços possuem potencialidades de poder conduzir a reforma do Estado, possuindo uma estrutura de poder autônoma e que pode, através da participação da sociedade civil com a articulação do Estado, contribuir para melhores políticas públicas.
Corroborando para essa ideia, Tatagiba (2002) esclarece que essa participação possibilita a democratização para o processo de definição das políticas públicas e do controle social, trazendo as demandas da sociedade para dentro desse campo de disputas, forçando o Estado a negociar suas decisões.
Sabe-se que no Brasil existem diversos conselhos com experiências bem organizadas e participativas, como os conselhos de saúde e de assistência social, devido ao seu pioneirismo na história dos conselhos, como também experiências que ainda buscam formas para efetivar de forma democrática e participativa a interação entre a sociedade civil e o Estado, como os conselhos de esporte.
A Pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, juntamente com a Pesquisa de Informações Municipais – MUNIC do ano de 2009 traz um panorama geral sobre a situação dos conselhos a nível municipal, revelando possibilidades que podem contribuir para o processo democrático de participação. O estudo investigou 18 áreas do governo e pode-se identificar quantos conselhos existiam nos municípios brasileiros.
As experiências conselhistas no Brasil cresceram nos últimos anos, para tanto, temos os seguintes dados referentes aos conselhos municipais que o estudo do IBGE (2009) pode identificar:
Quadro 1- Conselhos municipais brasileiros por área de atuação
Tipo de Conselho Número Porcentagem
Conselho Tutelar 5.472 98,3
Conselho Municipal de Saúde 5.417,30 97,3
Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente 5.084 91,4
Conselho Municipal de Educação 4.403 79,1
Conselho Municipal de Meio Ambiente 3.124 56,1
Conselho Municipal de Habitação 2.373 42,6
Conselho Municipal de Direitos do Idoso 1.974 35,3
Conselho Municipal de Cultura 1.372 24,7
Conselho Municipal de Política Urbana 981 17,6
Conselho Municipal de Esporte 623 11,2
Conselho Municipal dos Direitos da Mulher 594 10,7
Conselho Municipal de Segurança 579 10,4
Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Deficiência 490 8,8
Conselho Municipal de Transporte 328 5,9
Conselho Municipal de Direitos da Juventude ou similar 303 5,4 Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar 148 2,7
Conselho Municipal de Direitos Humanos 79 1,4
Conselho Municipal de Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais 4 0,1
Total 5.565 100
Fonte: Elaborado pela autora através do Documento MUNIC/IBGE de 2009.
Deste modo, percebe-se que desde o período da redemocratização, os arranjos constitucionais permitiram a criação destes espaços, de modo que a sociedade pudesse participar de forma mais concreta, seja de modo consultivo e/ou deliberativo. As diferenças em quantidades de conselhos são justificadas pela tradição histórica das primeiras experiências conselhistas no Brasil, sendo o de saúde como referência para entender como surgiu os primeiros conselhos.
O Quadro 1 identifica, segundo pesquisa do IBGE, que em 2009, uma pluralidade de conselhos, onde os mesmos estavam ativos e em pleno
funcionamento. A pesquisa ainda identificou que os conselhos em sua maioria, estão ligadas às estruturas administrativas das prefeituras, e seus representantes eram indicados pelos gestores.
Ferraz (2006) nos explica que mesmo alguns destes conselhos tendo encontro regulares, não há reuniões públicas, com a participação da sociedade, e o autor ainda identificou em sua pesquisa, que uma das maiores dificuldades destes espaços é a concretização destas reuniões dos representantes do conselho com a comunidade.
Para tanto, a Constituição Federal de 1988 e suas emendas, garantiu a criação de espaços como conselhos e fóruns, estabelecendo seu arcabouço constitucional e quem deveria participar, trazendo em níveis federal, estadual e municipal a regulamentação do espaço.
Em outro relatório, o Instituto de Pesquisa Aplicada – IPEA (2013) fez um levantamento sobre os conselhos gestores de políticas públicas a nível nacional. O relatório Conselhos Nacionais: Perfil e atuação dos conselheiros do ano de 2013 pode identificar a existência de 27 conselhos e três comissões de cunho nacional, ligadas à sua área de atuação.
O crescimento destes espaços no território nacional figura-se como um importante instrumento capaz de promover e fomentar a participação social e democrática nas políticas públicas e contribuir para o controle e fiscalização maior das ações do governo. Estes relatórios permitem inferir a importância que a sociedade civil possui no processo decisório, onde cada vez mais o alargamento da democracia torna-se algo importante para a construção de uma sociedade política e cidadã.
Entretanto, estudiosos da área (DAGNINO, 2002; GOMES, 2003; FUCKS e PERISSIONOTTO, 2006; FERRAZ, 2006) apontam que estes espaços têm enfrentado certa dificuldade na efetivação da participação. Os estudos direcionam agora sua atenção para a forma como estes ambientes tem funcionado, de que forma investigue-se como são constituídos, como surgem os debates, a seleção de temas, entre outros, são alguns dos pontos levantados pela literatura atual para a compreensão destes espaços como canais de participação e controle social das políticas públicas.
Ainda, Gomes (2003) nos esclarece em seu estudo sobre os conselhos gestores de políticas públicas que sua disseminação não significa necessariamente
que a qualidade na participação nesses espaços tem acontecido, e aponta desafios que precisam ser vencidos para que o processo democrático se efetive. A sociedade civil constitui um dos interlocutores deste processo, e ela precisa ocupar os espaços e levar as demandas para que sejam discutidas e negociadas, ao mesmo tempo em que o Estado precisa garantir formas que a população possa participar e conhecer sobre as ações inferidas. O autor completa:
Assim, é necessária a publicização do conselho, a divulgação de suas ações e a discussão política de sua pauta. Por outro lado, é preciso esclarecer que os conselhos são principalmente um lugar de interlocução e de discussão de propostas entre a sociedade civil e o governo. É um espaço institucional, e não um espaço de movimentos sociais que surgem e se qualificam independente do governo. O desempenho do conselho, portanto, não depende apenas de representantes da sociedade civil, mas de um intenso processo de negociação (GOMES, 2003, p. 43).
Neste aspecto, Gomes levanta um importante dado que se pode identificar na maior parte dos estudos, onde as ações dos conselhos não possuem publicização de suas reuniões, pautas, eleições, mudanças de presidências, etc. Portanto, não há como garantir que a sociedade civil ocupe os espaços e leve as demandas do seu meio social, se tem sido constatado a inexistência de um diálogo entre representantes do governo e das sociedades civis organizadas e a população.
Ou seja, o esvaziamento dentro destes ambientes é um dos limites que os estudos apontam. Ferraz (2006) levanta a questão que este esvaziamento corrobora para uma política elitista e excludente, podendo contribuir para a formação de acordos entre o executivo a favor dos seus interesses.
A autora ainda ressalta sobre a legitimidade dos atores dentro do conselho, identificando que há um conflito entre os representantes do poder executivo e da sociedade civil e entidades, no momento da troca de poderes, da partilha, onde alguns podem possuir articulação mais efetiva com o Estado, e acreditam que os outros não possuem tanta legitimidade para isso.
Ainda, os estudos identificam discursos tipicamente técnicos, também citados por Ferraz (2006, p. 93-94), corroborando para um distanciamento por parte de alguns setores, como afirma a autora: “os conselhos parecem ser, simultaneamente, privados de sua capacidade de decisão e de interferência na produção das políticas públicas”. A distância entre sociedade civil e Estado concretiza a realidade da atual democracia, onde a sociedade, em sua maioria, permanece distante das discussões,
e os discursos proferidos nesses espaços de conflitos precisam ser claros aos cidadãos, desde o especialista até o leigo.
A concretização da participação social nesses ambientes não tem sido tarefa fácil. Ainda podemos citar outros limitantes que corroboram para que os conselhos não efetivem a articulação entre sociedade civil e o Estado no processo das políticas públicas, tais como:
a) Recursos: esta tem sido um dos principais pontos levantados entre os
estudos e pesquisas. O baixo ou quase inexistente orçamento dedicado ao funcionamento básico da estrutura do conselho, equipamentos, recursos humanos, telefones, computadores, entre outros, não atende a demanda. Ainda, uma estrutura que seja dedicada ao arquivamento dos documentos do conselho também é um ponto a destacar.
b) Publicização2 de informações: a dificuldade em torno do acesso a
informações sobre o funcionamento, a composição, as reuniões, atas, os documentos normativos, a agenda, registros fotográficos e áudio- visuais, entre outros, é um dos maiores obstáculos para o conhecimento sobre os assuntos tratados nos conselhos.
c) Agenda: os estudos indicam que a definição das pautas é um tanto
conflitante, pois na maior parte dos casos fica na mão do presidente do conselho, prejudicando a autonomia dos outros conselheiros (FERRAZ, 2006). Outra questão levantada sobre a definição da agenda é entender de onde surgem as pautas, e através de que inferências elas entram na agenda para o debate.
d) Burocratização: por muitas vezes, os termos utilizados nestas arenas são
“técnicos” a um nível que os leigos não conseguem acompanhar. Documentos também possuem alguns termos que não são compreendidos pela sociedade civil, o que acaba contribuindo para o nível de qualidade da participação.
2Conforme Casaqui (2009a): “compreendemos a publicização em seu contexto mais amplo, como etapa do sistema produtivo, elemento decisivo da cadeia que parte da concepção do produto/serviço, do trabalho humano investido em sua elaboração, e depende da comunicação para tornar pública a mercadoria, que somente se complementa com o consumo das pessoas, podemos dizer, com sua consumação. (...) Expandimos essa compreensão da função da comunicação no sistema produtivo, uma vez que o discurso publicitário é municiador de atributos intangíveis, que dialogam com os interesses, necessidades, desejos, quereres dos indivíduos, abordados como consumidores potenciais pelas mensagens que lhes são direcionadas, objetivando estimular sua ação (p. 3).
e) Partilha de responsabilidades: a definição de conselho carrega em si
desde a sua concepção um conceito de conflito e tensões. Da mesma forma que o Estado precisa contribuir para o debate, a sociedade civil também precisa assumir seu papel; para além isso, assumir as responsabilidades perante a aprovação e implementação de ações. É um espaço que delibera de forma democrática, e todos são responsáveis pelas decisões tomadas ali, em prol do bem coletivo.
f) Resolução de Conflitos: o conselho possui uma função importante
frente a essa relação entre Estado e sociedade civil. Ele é a arena onde essas forças se correlacionam e buscam por melhoria na qualidade da gestão das políticas públicas. Um dos pontos levantados pela literatura sobre o assunto é se ele tem sido utilizado por seus atores para buscar pela resolução de conflitos.
g) Caráter: outro obstáculo a ser encarado é a que os conselhos têm
servido apenas como função consultiva, sem poder de deliberação, tornando-o apenas um órgão de consulta pública, mesmo possuindo em sua Lei de criação a deliberação como caráter. Gohn (2007) aponta em seus estudos a importância da função deliberativa nestes espaços.
h) Participação: a baixa participação nas reuniões dos conselhos é um
dos principais entraves para a concretização da participação democrática e social. Como já foi dito anteriormente, não temos em nossa história a cultura de participar das decisões que são importantes para o desenvolvimento do país. O Brasil viveu um movimento democrático recente, a Constituição Federal é recente, possuindo 30 anos de vida, e atualmente vem sofrendo constantes ataques aos direitos sociais e trabalhistas com o avanço do projeto neoliberal. A sociedade civil precisa tomar para si as causas sociais, os movimentos sociais precisam estar firmes e concretos na defesa dos direitos e de instâncias participativas, como também o papel do Estado em qualificar os recursos humanos que estão nesses ambientes, para que eles tenham a função de motivar aquelas pessoas que estão ali para um novo projeto político e social. A questão da participação possui vários contribuintes, como a questão da estrutura, da localização, dos equipamentos, da publicização de informações, das pessoas que estão a frente, entre outros. A participação é
algo simples dentro de um sistema complexo, por isso ela tem sido alvo de diversos estudos (TATAGIBA, 2002; MEZZADRI, 2006; CASTELLANI FILHO, 2006, 2007; STAREPRAVO, 2007; BONALUME, 2009; WERLE, 2010).
i) Qualidade da participação: como já dito em outros momentos, é de
extrema importância a qualidade na participação, devendo considerar como tem sido as manifestações deliberativas da sociedade civil nas pautas dos conselhos, e se eles possuem poder de participar e tempo para debater sobre as demandas que são levadas.
j) Constituição do conselho: a constituição de alguns conselhos é
desproporcional, pois em alguns casos o poder executivo possui mais representantes do que a sociedade civil e as entidades, ainda com poder de coerção maior sobre os outros membros, o que acaba influenciando diretamente nas decisões do conselho.
A partir destes apontamentos, pode-se traçar um perfil de o porquê os conselhos não foram concretizados de forma eficiente, mesmo possuindo garantias constitucionais. A realidade da maior parte dos conselhos demonstra como a questão da participação social no Brasil, ainda anda a passos curtos. Se desconhece como os representantes foram escolhidos, como os temas são debatidos, que demandas são levadas para essa arena de diálogo e que decisões são deliberadas a partir disto. Os limites que os estudos apontam para os conselhos não são poucos, até porque são de um caráter geral que atingem a conselhos de diversos segmentos, pois se restringirmos, por exemplo, para um conselho específico surgirão outros bloqueios que atendem somente àquela área.
Outro fator preponderante dentro destas esferas participativas é a articulação entre os atores, sendo está uma ferramenta importante para a promoção do debate entre Estado e sociedade civil, pois através disto há a possibilidade de uma gestão democrática e participativa, tornando-se cada vez mais efetiva. Para isso, não somente existe a necessidade de o Estado garantir estes mecanismos e sua qualidade, mas a população possui um papel de ampliação de seu sentido democrático. Ela deve atuar junto com o Estado para que a democracia seja ampliada, e o sentido de participação e controle social através dos atores e de uma sociedade que estejam cada vez mais engajados na causa (FUCKS e
PERISSIONOTTO, 2006) e nas pautas contribua para os processos decisórios das políticas públicas.