Harvey (2014, p. 15) afirma que “nenhum modo de pensamento se torna dominante sem propor um aparato conceitual que mobilize nossas sensações e nossos instintos, nossos valores e nossos desejos”. Nesse sentido, torna-se compreensível a ascensão do pensamento liberal, pautado, discursivamente, pela defesa da dignidade humana e liberdade individual.
Assim, fez-se uma releitura do liberalismo econômico, o qual pregava o laissez-faire, ou a não-intervenção do Estado na economia, e a crença de que o mercado seria o instituto que realizaria a regulação econômica de forma mais justa, já que favorece a eficiência e a maximização da riqueza. Alguns pensadores do liberalismo clássico também defendiam a concepção utilitarista sobre o comportamento humano: a ideia do homem como autônomo, calculista e racional, que realiza trocas visando à maximização de seus interesses individuais (HARVEY, 2014; PAULA, 2009).
A ação do Estado no liberalismo deveria preocupar-se em exercer três funções: proteger a soberania nacional, mantendo a segurança interna e externa; garantir o cumprimento de contratos, protegendo os membros da sociedade contra injustiças; prestar serviços de utilidade pública, sustentando instituições e obras necessárias à sociedade, mas que não sejam atrativas aos capitalistas (PEREIRA, 2011).
A utopia do liberalismo clássico é pautada pela busca da completa despolitização dos mercados e da liberdade de circulação de indivíduos e do capital privado. A igualdade pregada é a de oportunidades, considerando que as condições iniciais são as mesmas para os indivíduos, e a ascensão social depende das competências e do esforço individual. Assim, essa igualdade não deveria ser foco de intervenção do Estado (SPINOLA, 2007).
Dessa forma, tendo, como origem, o liberalismo clássico, o neoliberalismo é uma teoria das práticas político-econômicas a qual propõe que a liberdade individual esteja amparada pela garantia do direito à propriedade privada e ao livre mercado. O papel do Estado seria o de assegurar a segurança, o cumprimento dos contratos e prestar os serviços essenciais de utilidade pública (BARBIERIS, 1998). A emergência do pensamento neoliberal se dá com base nas contribuições de teóricos austríacos e americanos, bem como de debates realizados na Mont Pelerin Society e da teoria da escolha pública.
Na Europa, as ideias neoliberais já eram defendidas desde os anos 1930 por estudiosos como Ludwing Von Mises (1977) que publicava artigos repudiando a intervenção estatal. Seu assistente, Friedrich Hayek (1984), forma com ele os principais expoentes da chamada “Escola Austríaca”, a partir da qual criticavam o coletivismo e a planificação da economia de regimes totalitários e trabalhistas, indicando que o livre-mercado seria uma alternativa mais justa e democrática.
Hayek (1984) abertamente associava o autoritarismo à planificação da economia e à intervenção estatal. Segundo ele, os excessos praticados pelo Estado causaram a instabilidade no capitalismo; por isso, o Estado deveria atuar, apenas, para garantir os direitos individuais.
Nos Estados Unidos, Friedman (1988) segue a mesma linha teórica europeia de que o Estado apenas deve intervir para arbitrar regras ou salvaguardar direitos individuais, preservando a ordem e a competitividade dos mercados. Em complementação, a Escola de Chicago cria uma abordagem prática de intervenção econômica, o monetarismo. Segundo essa corrente, a pressão inflacionária causada pelo aumento da demanda, eleva os preços e causa inflação. Assim, os governos deveriam adotar controle monetário, lastreando a moeda corrente e controlando sua oferta.
Nascida na Suíça em 1947, a Mont Pelerin Society tem como objetivo reunir intelectuais neoliberais espalhados pelo mundo, defensores de ideias similares. Inicialmente, a sociedade agregava as escolas Austríaca (Mises e Popper), Chicago (Friedman) e Londres (Hayek). A partir desse debate, começa a haver uma sutil atualização do movimento liberal, idealizada, principalmente, por Hayek e acompanhada por Friedman. Em vez do Estado mínimo, defendem um Estado cuja intervenção na sociedade e no funcionamento do setor privado esteja reduzida, mas que haja intervenções que viabilizem o funcionamento do mercado, garantindo as condições de competição e a autossuficiência dos cidadãos.
Assim, entre 1950 e 1970, há intenso intercâmbio no âmbito da Mont Pelerin Society entre a escola austríaca e de Chicago, sinalizando o novo papel do Estado para o neoliberalismo: a redução da intervenção, a não ser para a proteção do livre-mercado (BRESSER-PEREIRA, 1995b; PAULA, 2009).
Se o pensamento neoliberal pauta-se por defender a eficiência do mercado em relação ao Estado, por sua vez, a teoria da escolha pública enfatiza a crítica à burocracia do Estado, tendo, como balizador de seu pensamento, o racionalismo econômico. Desde os anos 1950, o public choice tem se desenvolvido como área de estudos da economia a qual busca explicações para o comportamento dos indivíduos no processo político (PAULA, 2009). Faz-se necessário ressaltar que se trata de um campo vasto e com uma alta quantidade de estudiosos e ideias, muitas vezes, empregadas de maneira reducionista, inclusive por teóricos neoliberais (PEREIRA, 1997). Assim, o enfoque no âmbito desse trabalho se dará sobre os conceitos utilizados para fundamentar a Nova Administração Pública.
Os principais teóricos que integram essa corrente de pensamento são James Buchanan e Gordon Tullock, que, em 1962, em sua publicação “The calculus of consent”, apresentam a public choice theory (PCT). Buchanan (1984, p. 11) afirma que “a teoria da escolha pública deve ser tomada como uma forma de ir ao encontro de uma série de noções românticas e ilusórias sobre o trabalho dos governos e dos agentes públicos” [tradução livre].
Os teóricos defendem que a PCT poderia ser chamada de “teoria das falhas do governo”, e facilmente associada à “teoria das falhas do mercado”. Assim, como argumento à necessidade de minimização do tamanho e abrangência do Estado e os interesses dos agentes que nele atuam, os economistas vislumbraram a possibilidade de emprego da tese que, da mesma forma que os agentes privados, os agentes públicos também agem por interesse próprio (PEREIRA, 1997).
Dessa forma, destaca-se que a teoria da escolha pública emprega princípios do utilitarismo humano nas interações econômicas, sociais e políticas, advindo da economia neoclássica. Seus elementos básicos são: a visão das relações sociais através de trocas, como no mercado; o individualismo metodológico, a escolha como sendo utilitarista e racional, e o pressuposto do interesse próprio (UDEHN, 1996).
O individualismo metodológico esclarece que para os estudiosos da escolha pública, as análises sempre ocorrem de forma individual, considerando as escolhas coletivas como resultado das escolhas dos indivíduos por si. Da mesma forma, considera-se que essas escolhas são baseadas na racionalidade utilitária. Por fim, o pressuposto do interesse próprio preconiza que os indivíduos são egoístas em suas escolhas, ou seja, priorizam sempre seus interesses individuais (PEREIRA, 1997).
Destarte, considera-se que os políticos não estão interessados no bem coletivo; pelo contrário, buscam realizar seus interesses individuais. Da mesma forma, os burocratas públicos agem buscando ganhos pessoais, como salários, status e poder. O incentivo ao comportamento maximizador de lucros encontra barreiras nas atividades estatais que não visam a lucro, levando os burocratas a adotar desvios no comportamento racional para maximizar, ao invés dos lucros, os orçamentos administrados, o que gera prejuízos ao interesse público (UDEHN, 1996).
Nesse sentido, supõe-se que a iniciativa privada, regulada pelo mercado, oferece serviços mais eficientes e satisfatórios. No setor público, ao contrário, a inexistência de competitividade e de orientação para o lucro faria com que não houvesse interesse dos agentes
públicos em resolver os problemas com eficiência. Propõe-se, então, que a prestação dos serviços públicos seja transferida para a iniciativa privada (PAULA, 2009).
De maneira complementar à PCT, a teoria da agência, a qual tem como antecedentes o pensamento de Adam Smith, discute sobre os conflitos de interesses existentes entre os gestores e proprietários das organizações. Assim, pressupõe que se os proprietários dos recursos econômicos têm menos acesso às informações que os gestores responsáveis pelos recursos, sua capacidade de fiscalização diminuiria. Defende-se, portanto, a regulação, fiscalização e controle para que haja transparência nas ações dos entes públicos (PAULA, 2009).
As correntes teóricas apresentadas neste tópico formam os pilares conceituais que fundamentam as práticas adotadas pela Nova Administração Pública. Assim, o quadro 6 expõe uma síntese das principais ideias empregadas na busca por esse novo modelo.
Como se pode perceber, havia um contexto político-econômico no qual determinada corrente de teóricos ganhava espaço, até mesmo pelo próprio descrédito no qual o modelo burocrático se encontrava já àquela época. Assim, até o momento, foram tratadas as influências político-econômicas e teóricas.
Quadro 6 – O Ideário da Nova Gestão Pública
Corrente Teórica Principais Ideias
Pensamento Neoliberal
- O crescimento do Estado incorre em supressão das liberdades individuais e risco de autoritarismo.
- Não intervenção Estatal: Estado atuante apenas em casos específicos para proteção dos indivíduos; manutenção de estrutura que possibilite a competitividade individual, e não a igualdade material dos cidadãos; e do pleno funcionamento do livre-mercado. - Monetarismo econômico: controle de emissão e lastro de moeda para controlar a
inflação.
Teoria da Escolha Pública
- Utilitarismo humano nas interações econômicas: as decisões tomadas por agentes públicos são egoístas e motivadas por interesses pessoais (autointeresse); - A existência de competitividade e orientação para o lucro torna o setor privado mais eficiente. Por isso, deve haver transferência da prestação de serviços públicos
para a iniciativa privada;
- Teoria da agência: os gestores públicos tem informação privilegiada em relação aos cidadãos. Assim, deve haver maior regulação e fiscalização para transparência. Fonte: Baseado em Buchanan (1984), Harvey (1984), Udehn (1996), Paula (2009) e Hayek (2014)
No entanto, conforme afirma Abrúcio (1997), esse sentimento contrário à burocracia estatal e favorável aos preceitos neoliberais e da escolha pública encontrou, na vitória dos partidos conservadores no Reino Unido e nos Estados Unidos, um catalisador político a partir
do qual se impuseram às práticas governamentais que iriam transformar a Nova Administração Pública em modelo de gestão pública.