Formes karstiques

A regulação resulta da interferência do Estado nos mercados, através do seu poder coercivo. Mas qual a motivação para impor restrições às actividades e decisões das empresas? Como surgem essas imposições? Que factores podem explicar o porquê de certos mercados/indústrias estarem sujeitos a regulação económica e outros não?

É sabido que a regulação económica produz vencedores e vencidos, mas o que determina quem perde e quem vence? As teorias da regulação permitem responder a essas perguntas.

Do ponto de vista da Teoria do Bem-Estar e nas suas grandes linhas, o propósito da regulação económica assenta na “protecção do público contra as consequências prejudiciais da concorrência inadequada, onde quer que haja boas razões para acreditar que realmente isso acontece”1. Desta forma, a Teoria do Interesse Público defende que a regulação resulta de uma pressão política do público em geral, para que seja corrigida uma falha de mercado, ou seja, a regulação ocorre em indústrias com falhas de mercado, como é o caso do monopólio natural e da existência de externalidades. Assim, o propósito da regulação é a obtenção do bem-estar social, através de um aumento da eficiência na afectação de recursos (“allocative efficiency”), possível através das agências regulamentadoras, que cumprem criteriosamente as directivas legislativas, para a prossecução desses objectivos.

De acordo com Viscusi, Vernon e Harrington (1995), esta teoria parte da hipótese de que a regulação surge quando deveria, porque o aumento potencial de bem-estar gera uma procura pela regulação. No entanto, os autores chamam a atenção para o facto de existirem indústrias, que foram alvo de intervenção regulatória, não se tratando de monopólios naturais nem sequer estando “infestadas”2 por externalidades, temos como exemplo as indústria de camionagem e os táxis, cujos preços e condições de entrada foram objecto de regulação.

Embora originalmente pensada com esse intuito – o do interesse público -, nem sempre a regulação surge como solução para uma falha do mercado, no sentido do aumento do bem-estar. Na verdade, qualquer re-afectação de recursos, para obtenção de um óptimo social, implicará uma re-distribuição de custos e benefícios. Intervenientes racionais tentarão ‘capturar’ as rendas económicas (Tullock, 1993), explorando, por exemplo, assimetrias de informação ou o acesso privilegiado a governantes e decisores. Como resultado, os efeitos da regulação podem divergir bastante do óptimo social.

Na década de 60, começou-se a questionar a validade da suposição de que as políticas regulatórias governamentais tinham, de facto, subjacentes, ideais de bem-estar e eficiência.

1 _{Cf. BISHOP, Mathew, KAY, John e MAYER, Colin (1995), The Regulatory Challenge, Oxford University}

Press, New York.

No início da década de 70, membros da Universidade de Chicago ofereceram uma teoria, que tentava justificar a existência da regulação, como o resultado racional de processo políticos e económicos.

É neste contexto que surge uma corrente de investigação, iniciada pelo Nobel George Stigler (1971). Essencialmente, o autor defende que “as a rule, regulation is acquired by

the industry and is designed and operated primarily for its benefit”. A esta teoria dá-se o

nome de Teoria da Captura. Assim, a regulação é fornecida em resposta à procura de regulação pela indústria (os legisladores são “capturados” pela indústria) ou, em alternativa, a agência reguladora acaba por ser controlada pela indústria que regula (os reguladores são “capturados” pela indústria).

Das numerosas críticas a esta teoria, talvez uma das maiores resulte da longa lista de regulamentações levadas a cabo nos Estados Unidos (ex: gás natural, ambiente, segurança dos produtos, etc) que, não tendo sido apoiadas pela indústria, fizeram, inclusivamente, descer os lucros de produtores. Por outro lado, esta teoria dificilmente consegue explicar porque certas indústrias, alvo de regulação, foram mais tarde desreguladas.

Foi também com a linha de investigação iniciada por Stigler (1971)3 que a regulação adquiriu um outro sentido, um sentido que se prende com a oferta e procura de actividade regulatória, daí utilizar-se a designação Teoria Económica da Regulação. Na sua formulação original, por Stigler (1971), a regulação é o resultado de um leilão político, em que o licitador com a oferta mais alta tenderá a ver concretizada a política que mais lhe convém. Atendendo à lógica da acção colectiva de Olson (1965), a indústria (produtores) tem maiores incentivos para se organizar - ao invés de grupos maiores e mais difusos, como os consumidores - daí resultando uma regulação que tenderá a favorecer a indústria (como grupo melhor organizado). Sendo o poder de coerção um recurso básico do Estado, então uma indústria pode “utilizar” o Estado para aumentar a sua rendibilidade, dispondo basicamente de quatro vias para o fazer:

• Dinheiro;

• Imposição de barreiras à entrada de concorrentes; • Fixação de preços;

3 _{STIGLER, G. (1971), The theory of economic regulation. In Bell Journal of Economics and Management}

• Políticas de auxílio às indústrias produtoras de bens complementares e políticas

que prejudiquem as empresas produtoras de bens substitutos.

Esta teoria foi sendo enriquecida com a contribuição de outros autores, como Peltzman (1976), Becker (1983), entre outros. Em termos muitos simplistas, a teoria diz- nos que, dependendo da indústria regulada, o bem-estar de diferentes grupos de interesse pode ser melhorado por via dessa regulação.

Muito embora Peltzman (1976) ponha a ênfase, à semelhança do modelo anterior, no “self-interested political behavior”, encara-se a regulação sob outra perspectiva, ligeiramente distinta da anterior, sobretudo no que respeita ao papel do regulador4. O autor argumenta que é pouco provável que a regulação beneficie sempre e apenas um grupo (a indústria). Na verdade, os reguladores5 necessitam do apoio de produtores e consumidores e o comportamento dos legisladores é altamente influenciado pelo desejo de “manter os postos de trabalho”. Deste modo, os grupos de interesse competem entre si, oferecendo apoio político, em troca de legislação favorável. Enquanto que no modelo de Peltzman, o agente activo é o regulador, já em Becker (1983) os agentes activos são os grupos de interesse, que concorrem entre si, para obtenção de favores políticos, tendendo a regulação para aumentar o bem estar dos grupos de interesse mais poderosos. Becker (1983) faz uma comparação interessante e ilustrativa da sua perspectiva:

“Just as managers of firms are hired to further the interests of owners, so too are

politicians and bureaucrats assumed to be hired to further the collective interests of pressure groups, who fire or repudiate them by elections and impeachment, when they deviate excessively from these interests. However, just as managers acquire additional power when ownership and control are separated, bureaucrats and politicians may have significant political power (see Niskaken, 1971) when pressure groups cannot repudiate them easily. A more general analysis would incorporate this principal-agent relation between bureaucrats and politicians, and pressure groups into the determination of political equilibrium.”

4 _{Cf a este propósito PELTZMAN, Sam (1976), Toward a more general theory of regulation. In Journal of}

Law and Economics 19 (Aug), p.211-40.

Um crescente desencantamento relativamente à utilidade do papel tradicional da regulação na análise económica - encarada como um deus ex machina que eliminava as ineficiências na afectação de recursos, decorrentes de uma falha de mercado - ,bem como o reconhecimento de que a regulação poderia até ser responsável por mais afectações ineficientes de recursos, chamaram assim atenção para a influência do poder regulatório do Estado, na distribuição de riqueza e na afectação dos recursos.