Les formes du débat public et les dynamiques collectives

Cette partie est consacrée aux modalités et aux facteurs de réussite des dynamiques collectives et aux changements qu’elles peuvent contribuer à susciter ou à accompagner. Nous nous intéresserons aux difficultés mais aussi aux conditions favorables qui vont permettre à des acteurs qui souvent se connaissent assez peu de parvenir à un accord : agriculteurs, gestionnaires de l’environnement, militants de la protection de la nature, et parfois aussi bien d’autres acteurs. Dans cette partie, nous approfondirons également une dimension des relations entre l’agriculture et la biodiversité déjà brièvement évoquée plus haut dans la partie consacrée aux facteurs économiques : sa valorisation dans les produits agricoles (produits sous signe de qualité, AOC, IGP - indication géographique protégée -…). Dans une nature de moins en moins naturelle, crée et gérée par l’homme, nous verrons l’importance des savoirs dans la mise en œuvre de pratiques favorables à la préservation de la biodiversité : savoirs scientifiques bien entendu, mais aussi savoirs empiriques des agriculteurs.

Différentes conceptions du débat public

Si beaucoup d’institutions et d’acteurs en appellent au débat pour discuter des choix à faire en matière d’environnement et d’aménagement, un grand flou entoure les notions de participation du public et de concertation. On retrouve ce flou sur ce que doit être un débat public à différents niveaux : du plus global par exemple pour les OGM, à des niveaux plus locaux lorsqu’il s’agit de faire travailler ensemble des usagers et des gestionnaires de l’environnement. En s’appuyant en particulier sur les travaux de Callon et al. (2001), Barthe (2005) distingue deux grandes conceptions du débat public :

ƒ Le débat public comme outil pédagogique. Il s’agit ici d’informer et d’expliquer une vérité considérée comme connue. Les justifications qui accompagnent la mise en œuvre de tels débats se réfèrent aux notions d’information, de vulgarisation, de communication. Il s’agit de convaincre en expliquant.

ƒ Le débat public comme moyen d’élaborer une solution. Il ne s’agit plus ici de diffuser une technique, un cahier des charges, mais de mettre à plat et de confronter les différents points de vue, intérêts et contraintes des différents acteurs. Le débat est un outil d’exploration de différents scénarios pour articuler les logiques des parties prenantes.

Y. Barthe considère que le premier type de débat crée souvent des désillusions pour les groupes concernés par un projet technique, comme le sont les agriculteurs à qui on demande de modifier leurs pratiques pour la biodiversité. Le dialogue n’intervient souvent que lorsque tout est déjà bien ficelé. A partir de présentations centrées sur le travail d’experts la discussion se limite souvent à un jeu de questions et de réponses. Il n’y a plus grand-chose à discuter et encore moins d’alternatives à imaginer. En s’appuyant sur des exemples très globaux comme les OGM et l’enfouissement des déchets nucléaires, Y. Barthes fait le constat que les responsables politiques considèrent toujours le débat comme un outil pédagogique et qu’ils restent sourds à une conception alternative de la discussion des choix technologiques. Il en conclut que dans ces conditions le débat public risque de produire davantage de conflits qu’il ne permettra d’en résoudre.

La concertation se laisse peu enfermer dans les procédures

Dans un registre très proche, Beuret et al. (2006) partent du principe que la gestion des biens environnementaux soumis à des usages concurrents exige une concertation associant usagers et gestionnaires. Ils définissent la concertation comme "un processus de construction collective de questions, de visions, d’objectifs et de projets communs relatifs à un objet". La concertation "crée des références communes qui rendent possibles l’action et la décision collectives". La concertation se distingue bien de la consultation qui n’offre aucune garantie quant à l’ouverture d’un dialogue entre les acteurs et de la négociation qui vise à décider sans obligatoirement comprendre l’autre.

Les auteurs montrent en s’appuyant sur des exemples concernant la qualité de l’eau en Bretagne que les itinéraires de la concertation sont complexes. Ils ont une dynamique spécifique et ne se limitent pas aux cadres des procédures de l’action publique. La concertation se déplace, se situe dans d’autres scènes que celles initialement prévues, mobilise progressivement de nouveaux acteurs. Ainsi, en Bretagne dans le Ria d’Etel, la qualité de l’eau et les pollutions d’origine agricole sont l’objet de conflit entre agriculteurs et ostréiculteurs. Un premier espace de concertation se forme entre leaders agricoles et ostréicoles. Ce réseau de participants s’élargit avec la mise en place de mesures agri-environnementales, d’opérations de communications, puis d’un projet de Contrat territorial d’exploitation collectif ; d’autres acteurs apparaissent et des ramifications de la concertation apparaissent : vers d’autres agriculteurs ; vers les collectivités locales et les élus. Si un espace central de la concertation existe bien, d’autres scènes co-existent de façon moins formelle dans des lieux divers. Les accords qui se sont progressivement construits ne peuvent pas se comprendre sans référence à la complexité de cet itinéraire de concertation. Ceci revient à mettre en cause une approche de la concertation comme un processus que l’on peut prévoir, unifier et délimiter à priori en termes de thèmes, d’instances et de participants. Il s’agit plutôt pour l’animateur d’accompagner la concertation là où elle se produit plutôt que d’imposer un cadre rigide dans lequel la conduire.

Accompagner la concertation est donc une activité complexe, exigeante et il est légitime de se poser la question de l’intérêt de la concertation. Pour Beuret et al. (2006) qui s’appuient très largement sur les concepts de la sociologie de l’innovation (Callon, 1986; Callon, 1991; Amblard et al., 1996), la concertation permet d’établir des liens, de faire la traduction entre des enjeux sans commune mesure comme le sont : la biodiversité et les espèces patrimoniales des environnementalistes d’une part, les objectifs techniques et économiques des agriculteurs mais aussi leur attachement esthétique et culturel à tel animal ou à telle fleur d’autre part. C’est à partir de ces équivalences qu’il est ensuite possible de s’engager dans l’action collective en faveur de la biodiversité. Les exemples qui suivent permettent de discuter plus en détail cette question.

Dynamiques collectives et concertations locales

Les dynamiques collectives d’insertion de la biodiversité dans les systèmes de production renvoient en particulier au niveau local. Les scènes sont celles de groupes et de réseaux d’acteurs qui se constituent progressivement pour mettre en œuvre une politique publique, et/ou pour gérer en commun un bien environnemental. Nous en présentons trois exemples à partir desquels il est possible de discuter de la valeur productive et des limites de la concertation. :

ƒ Le premier a pour objet la protection de l’outarde canepetière en plaine céréalière intensive (Bretagnolle, 2004; Bretagnolle & Houte, 2005; Bretagnolle, 2006) ,

ƒ Le second s’intéresse à la protection de la biodiversité et à la gestion pastorale d’un alpage (Fleury et al., 2003),

ƒ Le troisième concerne l’analyse comparée de différents modes de concertation pour définir des règles de gestion de marais (Candau & Ruault, 2002).

Protection de l’outarde canepetière en plaine céréalière intensive

Ce travail a été réalisé dans le cadre d’un programme de recherche sur le maintien de surfaces pérennes de prairie en plaine céréalière de façon à assurer la protection de la biodiversité, en particulier d’un oiseau en danger, l’outarde canepetière. Les prairies assurent des ressources alimentaires indispensables à l’outarde. Un des objectifs de ce projet de recherche a été d’évaluer comment les mesures agri-environnementales permettent d’augmenter les superficies en prairies tout en optimisant leur distribution et leur conduite culturale. Il s’agissait en particulier d’évaluer la réceptivité des agriculteurs à l’idée de conserver une partie de l’exploitation en surface pérenne, et de tester divers moyens de mise en pratique, comme les jachères PAC et les CTE/CAD. Ont également été évalués la vision des agriculteurs sur ces milieux et plus généralement, sur les enjeux de biodiversité.

Les principaux résultats de ces enquêtes auprès des agriculteurs montrent que ceux-ci s’engagent dans des contrats agri-environnementaux pour des raisons à la fois environnementales (sensibilité au fait que l’outarde est une espèce de plus en plus rare) et économiques (augmenter le revenu). Les agriculteurs sont souvent satisfaits d’avoir pris cet engagement, et ils estiment que la publicité faite autour de ces mesures est insuffisante, ce qui selon eux explique pourquoi ces contrats sont dans l’ensemble souscrits par peu d’agriculteurs et sur des surfaces modestes. Nous sommes ici dans une situation où les mesures agro-environnementales présentent globalement des cahiers des charges adaptés et efficaces, où les agriculteurs sont motivés pour y souscrire, et ces mesures bénéficient du soutien de la profession agricole.

Cependant le dispositif est à l’échelle de l’exploitation, il n’y a pas ou il y a peu d’animation territoriale. Celle-ci a été principalement le fait du CNRS de Chizé engagé dans le programme de recherche et de la LPO (Ligue de Protection des Oiseaux) sur leurs fonds propres. Ils ont réussi à intéresser des agriculteurs, des représentants de la profession agricole, des habitants, ainsi que d’autres chercheurs à leur projet. Ils ont aussi cherché à adapter leur projet aux logiques et contraintes des agriculteurs. Une enquête s’est en particulier intéressée aux points de vue des agriculteurs sur la faisabilité de contrats collectifs associant plusieurs exploitations. Au final, un petit réseau se crée progressivement autour de l’outarde et du CNRS de Chizé. Mais les moyens d’animation, de communication, de mise en réseau d’acteurs font cruellement défaut. Avec l’instabilité des politiques

en faveur de l’environnement (le CTE, puis le CAD ont été abrogés), c’est le principal frein à la mise en œuvre des contrats et les surfaces contractualisées restent faibles (environ 1500ha dans le centre-ouest en 2005).

Cet exemple illustre bien que mesures agri-environnementales adaptées et existence d’une sensibilité des agriculteurs ne suffisent pas pour assurer l’insertion dans l’agriculture de préoccupations liées à la biodiversité : il faut aussi des démarches d’animation collective. Animation certes pour faire connaître, mais aussi animation qui ne peut pas se réduire à une approche descendante et diffusionniste. Elle est plus à envisager comme la constitution progressive d’un réseau, dans lequel les termes du problème, comme ses solutions, ne sont pas figées mais bougent au fur et à mesure de la production de connaissances nouvelles et de l’arrivée de nouveaux acteurs.

Gestion pastorale d’un alpage, trèfle des rochers et tétras-lyre

Cette étude de cas, même si elle implique peu d’acteurs, est très illustrative des déplacements d’objectifs et des choix qui sont en débat dans un projet de gestion de la biodiversité impliquant l’agriculture. Ce cas concerne l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan de gestion ayant pour objectif d’associer l’utilisation pastorale d’un alpage, la protection du tétras-lyre (oiseau gallinacé, emblématique de la montagne, les effectifs de ses populations sont en diminution) et du trèfle des rochers (Trifolium saxatile, espèce prioritaire inscrite sur le livre rouge de la flore menacée de France).

Cet alpage situé dans une réserve naturelle est utilisé par un couple d’éleveurs du 15 juin à fin septembre, avec un troupeau de deux cents brebis.

Le trèfle des rochers pousse sur les moraines de la partie supérieure de l’alpage, entre 2200 et 2500 mètres d’altitude. Les gestionnaires de la réserve et du parc national voisin craignaient que le piétinement des moutons ait des conséquences néfastes en déchaussant les touffes. Pour éviter une fragilisation des stations de trèfle ils souhaitaient empêcher tout contact entre la plante et le troupeau.

Se faisant les porte-parole (Callon, 1986) du trèfle des rochers, ils ont rencontré les éleveurs. Ceux-ci ayant accepté de discuter, la négociation leur a permis de reconsidérer leur plan de pâturage et d’en concevoir un nouveau qui, tout en assurant la protection des stations de trèfle, est mieux adapté à l’engraissement de leurs agneaux que ne l’était l’ancien. Le projet (qui a été financé) est le fruit de débats très pragmatiques au sujet des différentes alternatives dans la conduite du pâturage, et de leurs conséquences prévisibles à la fois sur l’utilisation pastorale de l’alpage et sur le trèfle et le tétras-lyre.

Pour chaque solution envisageable, ont été prises en compte, du point de vue des éleveurs, la conduite du pâturage, la charge en travail supplémentaire, les compensations financières, mais aussi les relations avec leurs "collègues", plutôt hostiles à la présence de la réserve naturelle. Tout en se préoccupant de l’insertion des projets dans le plan de gestion de la réserve, les gestionnaires ont pris en considération le coût de l’opération, leur désir de réaliser un exemple de co-gestion, celui d’améliorer leurs relations avec des "gens du lieu". Chacun semble avoir pris au sérieux les aspirations de l’autre et les contraintes qui pèsent sur lui.

Ce plan de gestion qui, tout en assurant que les moutons n’iront plus désormais "jouer les estivants"

dans les moraines au risque de déchausser les trèfles, correspond aux aspirations des éleveurs. Ceux-ci ont construit, avec les gestionnaires de la réserve et du parc, un système qui améliore la conduite du troupeau tout au long de la saison dans les différents quartiers de l’alpage et permet aussi d’éviter la divagation des bêtes dans le trèfle et, pour la préservation du tétras-lyre, de limiter l’enfrichement. Les éleveurs ont saisi l’occasion de cette négociation pour pérenniser le pastoralisme dans un alpage auquel ils sont sentimentalement attachés et qui appartient au patrimoine local. Chaque partenaire a pris en considération dans sa propre rationalité les problèmes de l’autre. Le couple d’éleveurs reconnaît que la protection du trèfle et des tétras présente un intérêt, même si ce n’est pour eux qu’un

"petit plus". Quant aux gestionnaires ils admettent que l’un de leurs principaux soucis concernant la réserve est désormais de prendre en compte les difficultés de gestion pastorale des alpages.

Il y a donc eu accord. Mais il est resté un point sur lequel le débat n’a pas été tranché. Ce fut même une condition de la construction du compromis. Au début de la négociation, les alpagistes se sont aussi posés en porte-parole du trèfle des rochers. Selon eux, le trèfle, loin d’être pénalisé par le piétinement des ovins, serait, au contraire, aidé par leur fumure car vivant dans un milieu très pauvre. On avait

donc là deux conceptions de ce qui convient au trèfle, entre deux porte-parole, susceptibles de revendiquer chacun une certaine légitimité. Mais, elles ne sont pas entrées en conflit : chacun a préféré considérer que ce qu’il pensait être bénéfique au trèfle n’était qu’une hypothèse. Il a donc été décidé de suspendre la controverse sur les causes de fragilisation du trèfle et de mettre en place un suivi de ses effectifs. Ainsi, dans les prochaines années les comptages de trèfle permettront de trancher la controverse suspendue, et de peser directement dans les décisions ultérieures.

Enfin, si l’on se place sous l’angle de la biodiversité, ce projet montre qu’il a été possible de concilier la protection de deux formes de biodiversité : celle reconnue et faisant l’objet de mesures de protection réglementaire, le tétras-lyre et le trèfle des rochers d’une part et la diversité des pelouses qui permet à l’agriculteur d’organiser son circuit de pâturage tout au long de la saison d’alpage d’autre part.

Différents modes de concertation pour définir des règles de gestion des marais

Candau et Ruault (2002) présentent deux dispositifs de concertation qui ont été mis en place à partir des années quatre-vingt dix pour définir de nouvelles règles de gestion des marais en Charente-Maritime. Il s’agissait de construire, par la concertation, un cahier des charges, définissant des normes précises d’action, conformes à la fois à des objectifs de protection et de production. Pour arriver à élaborer un cahier des charges de ce type deux questions sont à résoudre : comment faire techniquement et qui est légitime pour participer à son élaboration. Bien entendu, de qui participe à la discussion va dépendre le cahier des charges, mais les auteurs émettent également l’hypothèse, qu’elles vérifient ensuite, que le produit des discussions entre acteurs dépend non seulement des acteurs en présence mais également des conditions dans lequel les discussions ont lieu. De 1991 à 2000, des réunions ont été organisées dans deux cadres différents. Un dispositif de concertation a été organisé à l’échelle départementale, la majorité des acteurs institutionnels concernés par la gestion des marais y ont participé. Au niveau local des agriculteurs se sont réunis entre eux, puis ont organisé des rencontres avec la LPO et l’INRA. Ces deux dispositifs renvoyaient à des acteurs et à des modes de discussion différents. Ils ont produit des résultats différents.

Le dispositif institutionnel, dont la mission est d’élaborer le cahier des charges, commence par des discussions plus stratégiques que techniques : il n’y a pas de proposition précise en termes de gestion et de pratiques à mettre en œuvre, on y discute beaucoup de l’approche à retenir en matière d’analyse du fonctionnement des marais et sur la place à donner à chacun. Dans les dernières réunions les objectifs du projet évoluent, à l’optimum écologique prôné par la LPO vient s’ajouter le besoin de prendre en compte "les conséquences techniques et économiques" des changements envisagés et "la participation des agriculteurs dans la démarche". Cet élargissement des objectifs se traduit par un nouvel équilibre dans les positions des institutions. Finalement ce comité de concertation conçu pour un avoir un rôle technique a eu un rôle stratégique et politique en légitimant des relations de collaboration jusque-là difficiles. Au niveau local, les réunions avaient pour objectif d’aider les agriculteurs à formuler les problèmes que risquait de poser la protection des marais. Il s’agissait aussi de faire des propositions et de s’organiser pour les négocier. Pour les agriculteurs qui se réunissent il s’agit de s’organiser, d’avoir des idées concrètes et surtout d’arriver à être entendu dans les instances de gestion du marais. Mais les discussions des agriculteurs, malgré cet objectif très stratégique ont été à dominante technique et pratique. En cherchant à être reconnu comme acteur "incontournable et compétent" ils ont contribué à la formulation d’un corpus techniques sur les différentes façons de conduire l’élevage et de gérer les parcelles de marais. Les résultats des deux dispositifs ont été complémentaires dans la définition de nouvelles règles d’action. A partir de cette analyse les auteurs concluent qu’en matière d’environnement et de biodiversité en particulier : "l’élaboration de nouvelle règles d’action exige la définition de normes techniques, processus qui relève du débat pratique, mais aussi la définition de nouvelles normes de collaboration qui offre un cadre légitime à un tel débat et garantisse la mise en œuvre de pratiques nouvelles". Enfin, l’analyse de deux dispositifs autour d’un même problème a montré leur caractère évolutif et la difficulté de prévoir leurs productions tant stratégiques que techniques. Comme Beuret et al (2006), les auteurs concluent à l’impossibilité d’enfermer la concertation et la production de règles d’action techniques pour la gestion de l’environnement dans des démarches types aux étapes et aux modalités déterminées à l’avance.

La préservation et la valorisation de la biodiversité par les produits sous indication géographique

Les produits sous indication géographique (IG) (AOC, IGP, etc.) sont considérés comme liés au territoire à plusieurs titres : par des conditions de production faisant référence à un lieu et des savoir-faire spécifiques, par des acteurs du "terroir" qui les produisent et les vendent et par une désignation faisant référence à une origine géographique (Berard & al., 2000 ; Sylvander & al., 2000 ; Casabianca,

Les produits sous indication géographique (IG) (AOC, IGP, etc.) sont considérés comme liés au territoire à plusieurs titres : par des conditions de production faisant référence à un lieu et des savoir-faire spécifiques, par des acteurs du "terroir" qui les produisent et les vendent et par une désignation faisant référence à une origine géographique (Berard & al., 2000 ; Sylvander & al., 2000 ; Casabianca,