L’article 62 de la Constitution n’est d’aucune aide pour expliquer le fondement de l’autorité attachée aux décisions du Conseil. En effet, il ne permet pas de déterminer la raison pour laquelle les décisions du Conseil « s’imposent ». Autrement dit, pourquoi les décisions du Conseil constitutionnel ont-elles un caractère obligatoire et devraient-elles s’imposer aux destinataires ? Face à l’« incomplétude »232 de l’article 62, la doctrine majoritaire répond que les décisions du Conseil s’imposent, car elles seraient revêtues de l’autorité de la chose jugée au sens de celle appliquée aux décisions des juridictions ordinaires. Il nous semble toutefois que l’autorité de la chose jugée n’est pas une réponse appropriée qui permette de fonder l’obligation d’exécution des décisions QPC. Il sera donc nécessaire de rejeter dans un premier temps la thèse de l’autorité de la chose jugée
(Section 1). Dans un second temps, nous démontrerons que seule la hiérarchie des normes
a les propriétés nécessaires pour fonder le caractère contraignant des décisions du Conseil
(Section 2).
Section 1. Le rejet de la thèse de l’autorité de la chose jugée comme
fondement de l’autorité attachée aux décisions du Conseil
constitutionnel
Dès la création du Conseil constitutionnel par la Constitution du 4 octobre 1958, un certain nombre d’auteurs se sont interrogés sur le fondement de l’autorité attachée aux décisions de la Haute instance. La doctrine majoritaire, constatant que les décisions du Conseil constitutionnel ne peuvent être subsumées ni sous la catégorie des lois ni sous la catégorie des décisions administratives, répond à cette interrogation, aidée par la jurisprudence, en mobilisant la notion d’autorité de chose jugée : les décisions du Conseil ont un caractère obligatoire et doivent donc être exécutées par les destinataires , car elles sont revêtues de l’autorité de la chose jugée (§ 1). Mais cette thèse nous semble mal fondée et souffrir de nombreux biais (§ 2).
232 M. Disant, L’autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel, Paris, LGDJ, coll. «
§ 1. La thèse de l’autorité de la chose jugée attachée aux décisions du Conseil constitutionnel
La thèse de l’autorité de la chose jugée est fondée sur la classification des décisions du Conseil dans la catégorie des décisions juridictionnelles régies par les principes tirés de l’article 1355 (ex 1351) du Code civil. Il s’agit alors de considérer que l’article 62 alinéa 3 de la Constitution se réfère à l’autorité de chose jugée (A). Cette thèse a trouvé de nombreux relais aussi bien dans la jurisprudence (B) que dans la doctrine (C).
A. L’assimilation de l’article 62 alinéa 3 à l’autorité de chose jugée
Il faut tout d’abord rappeler que ni l’article 62 de la Constitution ni aucun autre texte relatif au Conseil constitutionnel n’évoquent l’idée que l’autorité dont seraient revêtues les décisions du Conseil constitutionnel constituerait une autorité de la chose jugée233. Pis, cette disposition reste silencieuse quant à son fondement et sa portée. Pourtant, Marcel Waline jugeait, à la lecture de l’article 62 alinéa 3 de la Constitution, que l’« On ne peut mieux caractériser l’autorité de la chose jugée »234. Cette
interprétation des dispositions de l’article 62 alinéa 3 de la Constitution procède de l’idée que « comme toute décision de justice, les décisions du Conseil constitutionnel sont dotées de l’autorité de chose jugée »235. Or, dans l’ordre juridique français, une autorité
spécifique, l’autorité de la chose jugée236, est attribuée aux décisions de justice, par
l’article 1355 du Code civil237, non seulement directement aux décisions du juge
233 V. M. Disant, L’autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel , Paris, LGDJ, coll. «
Bibliothèque constitutionnelle et de science politique », Tome 135, 2010, p. 243. L’auteur rappelle que
« l’exégèse de cette disposition ne révèle, lors de son écriture, aucune consécration de "l’autorité de chose jugée", le Constituant étant demeuré soucieux en cette fin août 1958 d’éviter, d’une part, que le Parlement ne conteste les décisions du Conseil et, d’autre part que le Conseil d’État ne s’en empare par le biais du recours pour excès de pouvoir ».
234 M. Waline, « Préface à la première édition » in Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Paris,
Dalloz, coll. « Grandes décisions », 16ème éd., 2011, p. XV.
235 M. Disant, op. cit., p. 32.
236 J-M. Boileux, Commentaire sur le Code civil, éd. Joubert et Librairie de la Cour de cassation, 3ème éd.,
tome II, 1835-1837, p. 749. Comme le rappelle Boileux, « Des raisons d’ordre public ont déterminé le
législateur à revêtir les jugements de cette autorité [de la chose jugée] : les lois seraient sans force, si tout citoyen pouvait s’y soustraire, en désobéissant aux décrets des magistrats ».
237 L’article 1355 du Code civile dispose que « L'autorité de la chose jugée n'a lieu qu'à l'égard de ce qui
a fait l'objet du jugement. Il faut que la chose demandée soit la même ; que la demande soit fondée sur la même cause ; que la demande soit entre les mêmes parties, et formée par elles et contre elles en la même qualité ».
judiciaire238, mais également indirectement à celles du juge administratif239. Pour définir l’autorité de la chose jugée, la doctrine civiliste240, se référant à l’article 1355 du Code civil, distingue habituellement ce qui relève de l’effet négatif de l’autorité de la chose jugée de ce qui relève de l’effet positif241. L’effet négatif vise à empêcher le recommencement à l’infini du procès242. Ainsi, dès lors que le jugement a acquis l’autorité
de la chose jugée, une partie ne peut plus introduire une nouvelle instance en présence de la triple identité de parties, de cause et d’objet. Il s’agit de l’effet le plus connu de l’autorité de chose jugée. Plus singulièrement, l’effet positif de la chose jugée « permet, de son côté, de s'appuyer sur ce qui a été déjà jugé à l'occasion d'un premier procès pour en tirer de nouvelles conséquences juridiques à l'occasion d'un second procès »243.
Comme toute décision de justice, l’autorité des décisions du juge const itutionnel devrait être appréhendée à la lumière de l’article 1355 du Code civil244 dont la portée ne
serait pas limitée à la matière civile245. Et ce, d’autant plus que l’autorité de la chose jugée
238 Les juridictions de l’ordre judiciaire se réfèrent évidemment directement aux règles de l’article 1355
du Code civil lorsqu’est en cause l’autorité de la chose jugée : V. par ex. C. cass., Ch. crim., 6 septembre
1990, req. n° 89-84421, Bull. crim. 1990, n°° 314 p. 792 ; C. cass., 2ème ch. civ., 15 janvier 2009, req. n°
07-10456.
239 V. G. Delvolvé « Chose jugée », in Répertoire de contentieux administratif, Dalloz, 2014, §2. L’auteur
rappelle que « La jurisprudence administrative a consacré sans texte l'autorité de la chose jugée ». V. l’application de la triple identité par le juge administratif : CE, 26 février 1937, Société des ciments
Portland de Lorraine, Rec., p. 254. V. plus généralement sur ce sujet : R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, coll. « Domat droit public », 2008, 13ème éd., pp. 1087 et s.
240 J. Normand, « L'étendue de la chose jugée au regard des motifs et du dispositif », BICC, Rencontres
Université - Cour de cassation, 23 janvier 2004, 2è chambre civile de la Cour de cassation, hors-série n° 3,
p. 13 s. ; Th. Le Bars, « Autorité positive et autorité négative de chose jugée », Procédures, 2007, n° 8-9, p. 91 et s. ; O. Fradin, H. Croze, Ch. Morel, Procédure civile : Manuel pédagogique et pratique, Lexis
Nexis, coll. « Objectif Droit », 4ème éd., 2008, n° 148 ; C. Bouty, « Chose jugée », in Répertoire de
procédure civile, Dalloz, 2012, §602 et s.
241 Cette distinction a pu être contestée notamment quant au risque d’identité entre le concept « d’effet
positif de la chose jugée » et « d’efficacité substantielle du jugement ». V. notamment : C. Bléry,
L’efficacité substantielle des jugements civils, LGDJ, coll. « Bibliothèque de Droit privé », 2000, n° 76 ;
C. Bouty, op. cit., §604. L’auteur souligne que « Certains auteurs réfutent l'idée d'une autorité positive de
chose jugée, au motif principal qu'il s'agirait d'un effet indirect qui consolide l'effet substantiel de l'acte juridictionnel ».
242 V. Ch.-E. Sénac, L'office du juge constitutionnel. Étude du contrôle de constitutionnalité pa r les
juridictions françaises, Paris, LGDJ, coll. « Bibliothèque constitutionnelle et de science politique », Tome
145, 2015, pp. 454. L’auteur explique dans le même sens que « L’effet négatif de la chose jugée signifie
que l’autorité d’une décision du Conseil constitutionnel s’oppose à un nouvel examen de ce qui a été déjà tranché par lui. En pratique, son invocation devant le juge constitutionnel, le plus souvent d’office, prend la forme, soit d’un rejet de la saisine pour irrecevabilité ou non -lieu à statuer, soit d’un refus d’examiner la conformité à la Constitution des dispositions d’un acte déféré, couvertes par l’autorité de chose jugée ».
243 C. Bouty, op. cit., §602.
244 V. Bacquet-Bréhant, op. cit., p. 5. L’auteur remarque en ce sens que « Tout se passe comme s’il suffisait
d’emprunter les règles de procédures préexistantes pour appréhender le régime juridique de l’autorité des décisions du Conseil constitutionnel. Or, une large confusion s’est créée entre le concept et une de ses applications : l’article 1351 du Code civil ». V. également : G. Drago, Contentieux constitutionnel français, Paris, PUF, coll. « Thémis droit », 3ème éd, 2011, p. 621.
245 V. M. Verpeaux, « Propos introductifs », in B. Mathieu, M. Verpeaux, L’autorité des décisions du
Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires », Les cahiers constitutionnels de
trouve ses origines dans le droit romain246 et serait inhérente aux décisions de justice247. Par conséquent, bien que l’article 62 alinéa 3 de la Constitution ne fait pas allusion à l’autorité de la chose jugée, il devrait tout de même être interprété à travers la triple identité de parties, de cause et d’objet qui conditionne l’opposabilité de l’autorité de la chose jugée se trouvant à l’article 1355 du Code civil.
L’article 1355 est placé dans le Code civil dans un paragraphe consacré aux présomptions établies par la loi. Cela résulte du fait que l’article 1355 du Code civil est tiré du principe du droit romain, selon lequel, « res judicata pro veritate habetur » signifiant que la chose jugée doit être tenue pour vérité248, même si cette idée d’une
présomption de vérité a été remise en cause par la doctrine249. Selon ces dispositions,
« L'autorité de la chose jugée n'a lieu qu'à l'égard de ce qui a fait l'objet du jugement ». En d’autres termes, l’autorité de chose jugée d’une décision de justice ne sera opposable que dans les cas impliquant le même objet. Ceci vise à empêcher les jugements de revêtir la qualité de norme générale et abstraite en adéquation avec l’article 5 du Code civil disposant que « il est défendu aux juges de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises ». L’article 1355 vise donc à reconnaître une autorité, ou caractère obligatoire, aux décisions de justice tout en interdisant au juge de prononcer des arrêts de règlement250.
246 J. Foyer, De l'autorité de la chose jugée en matière civile. Essai d'une définition , Thèse, Paris, 1954, p.
6. Dans sa thèse de référence l’auteur observe que « L’esprit juridique des Romains ne pouvait manquer
d’apercevoir les inconvénients d’une multiplication des litiges et du recommencement des procès. Pour éviter le désordre que produirait un tel état […] la sentence possède un caractère indiscutable, son contenu ne peut plus être remis en discussion au cours d’une nouvelle instance. C’est l’autorité de la chose jugée au sens moderne du terme ».
247 V. en ce sens : G. Wiederkher, « Sens, signifiance et signification de l’autorité de chose jugée », in
Justice et droits fondamentaux, mélanges J. Normand , Litec, 2003, pp. 507-518, spé. p. 512. L’auteur
souligne que « L’autorité de la chose jugée est ce qui distingue le jugement de tout autre acte juridique et
notamment des actes administratifs. Elle tient donc au rôle de la justice et à la fonction du jugement […] » ; V. Bacquet-Bréhant, op. cit. p. 130. L’auteur affirme ainsi que « l’autorité de la chose jugée est un principe préexistant, ancien, qui signifie qu’un jugement doit être infaillible et qu’une même question ne doit pas être jugée deux fois. Ce principe est valable quelle que soit la discipline, c’est le vocabulaire requis pour qualifier l’autorité de toute décision de nature juridictionnelle ».
248 V. G. Jèze, « De la force de vérité légale attachée par la loi à l’acte juridictionnel », RDP, 1913, pp.
437-502.
249 V. en ce sens : N. Fricero, P. Julien, Procédure civile, Paris, LGDJ, coll. « Manuel », 4ème éd., 2011,
p. 282. Pour les auteurs « l’autorité de chose jugée ne devrait pas être fondée sur une présomption de
vérité, puisqu’elle est même attachée à des jugements irréguliers, mais qu’elle constitue plutôt un instrument procédural de "rationalisation et de moralisation des stratégies judiciaires" en évitant les procès à répétition, et qu’elle assure la stabilité des relations juridiques propice à la paix sociale » . V.
également : J. Karila de Van, « Autorité de chose jugée par une juridiction civile (ou commerciale) », in
Chose jugée, Répertoire de droit civil, 2008, §14 : L’auteur souligne que « La doctrine moderne a relevé l'inexactitude d'une telle analyse. En effet, on peut difficilement comprendre pourquoi l'autorité de la chose jugée peut être attachée aux décisions qui ont ouvertement méconnu une règle d'ordre public » ;
E. Couture, « La chose jugée comme présomption légale. Critique des articles 1349 et 1350 du Code civil », RID comp., 1954, p. 168.
250 V. Y. Gaudemet, « La prohibition de l'arrêt de règlement s'adresse -t-elle au juge administratif ? Les
leçons de l'histoire », RDP, 2010, n° 6, pp. 1617-1634, spé. p. 1620. L’auteur rappelle que sous l’Ancien régime, « Les cours souveraines, à côté des arrêts inter-partes prononcés avec l'autorité de chose jugée,
L’assimilation de l’autorité attachée aux décisions de la Haute instance à l’article 1355 semble résoudre les difficultés posées par les insuffisances de l’article 62 alinéa 3 : les décisions du Conseil constitutionnel s’imposent sur le fondement de l’article 62 parce qu’elles sont revêtues, comme toute décision juridictionnelle, de l’autorité de la chose jugée. Un double problème est ainsi résolu : la nature du Conseil constitutionnel qui est nécessairement une juridiction au regard de l’autorité attachée à ses décisions ; l’existence d’une obligation d’exécuter les décisions QPC dans la mesure où, comme toute décision de justice, elles sont revêtues de l’autorité de la chose jugée. Il n’est donc pas surprenant que cette thèse ait trouvait un écho important dans la doctrine et la jurisprudence.
B. La domination de la thèse de l’autorité de la chose jugée attachée aux décisions du Conseil au sein de la doctrine
Il faut commencer par souligner qu’il existe un très large consensus doctrinal pour affirmer que l’autorité attachée aux décisions du Conseil est une autorité de chose jugée251. Ce consensus s’est construit par étape dans la doctrine.
La thèse de l’autorité de chose jugée dont seraient revêtues les décisions de la Haute instance a tout d’abord été défendue par les commissaires du gouvernement du Conseil d’État252. Dans ses conclusions sur l’arrêt Conseil national de l’ordre des
pharmaciens253, le commissaire Baudoin va formaliser clairement le raisonnement qui sera
tenu par la doctrine universitaire. Il explique que « comme les attributions du Conseil constitutionnel, de quelque point de vue qu’on les analyse, ne ressortissent manifestement ni à la puissance de l’exécutif ni davantage à celle du législatif, force est nécessairement de conclure […] que celles-ci sont de nature juridictionnelle et qu’elles n’acquièrent par
cas depuis le XVe siècle, distincte de la procédure du contentieux inter-partes (…). Ces arrêts de règlement étaient des actes de portée générale — d'où leur nom —, publiés et applicables dans tout le ressort de la cour, s'imposant à tous, sauf annulation par le conseil du roi ».
251 V. Th. Di Manno, « Recours devant le Conseil constitutionnel par voie d’action », Jcl. Libertés, Fasc.
200, 01-2010, §151. L’auteur affirme que « la doctrine, dans son écrasante majorité, considère
aujourd'hui que l'article 62, alinéa 3, de la Constitution constitue le fondement de l'autorité de chose jugée des décisions juridictionnelles du Conseil constitutionnel ». V. aussi : V. Bacquet-Bréhant, op. cit., pp. 29
et s. L’auteur se réfère à la « thèse dominante de l’autorité de la chose jugée ».
252 V. J. Andriantsimbazovina, L'autorité des décisions de justice constitutionnelles et européennes sur le
juge administratif. Conseil constitutionnel, Cour de justice des communautés européennes et Cour européenne des droits de l'homme, LGDJ, coll. « Bibliothèque de droit public », Tome 192, 1998, pp. 16
et s.
conséquent que les seuls effets qui s’attachent en droit public à la chose expressément jugée »254.
C’est cependant bien dans la doctrine universitaire, et celle de certains secrétaires généraux du Conseil constitutionnel255, que cette thèse sera la plus développée et défendue256. Sans conteste le doyen Louis Favoreu en est l’un des plus grands
défenseurs257. Ainsi, dès 1975, le professeur aixois explique que « contrairement à
254 J. Baudouin, « Conclusions » sur C.E., Ass., 12 décembre 1969, Conseil national de l’Ordre des
pharmaciens, req. n° 66670, Leb., AJDA, 1970, pp. 103-106.
255 V. par ex. B. Genevois, « La jurisprudence du Conseil constitutionnel en 2008 », AIJC, 1989, n° IV-
1988, pp. 385-434. spé p. 392 ; M. Guillaume, « L’autorité des décisions du Conseil constitutionnel : vers de nouveaux équilibres ? », NCCC, 2011, n° 30, pp. 49-75.
256 V. notamment : J. Rivero, « Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République : une
nouvelle catégorie constitutionnelle ? », D., 1972, pp. 265-268, spé p. 265 et s. L’auteur souligne que « Il
est impossible de refuser aux décisions prises par le Conseil constitutionnel (…) l e caractère juridictionnel entraînant pour elles, non l’autorité de chose décidée – propre aux décisions administratives et toujours susceptibles d’être contrôlées par le juge –, mais dès lors que la décision, aux termes de l’article 62, n’est susceptible d’aucun recours et s’impose aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, l’autorité de la chose jugée et même l’autorité absolue » ; C. Franck, Les fonctions juridictionnelles du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État dans l’ordre constitutionnel, Paris, LGDJ,
coll. Bibliothèque de droit public », T. 114, pp. 134. L’auteur estime que « L’autorité de chose jugée dont
sont formellement revêtues les décisions de la haute Instance témoigne de la supériorité fonctionnelle du Conseil constitutionnel, sur tous les autres organes titulaires de l’autorité, y compris le Conseil d’État » ;
J. Robert, « Conseil constitutionnel et Conseil d’État », RDP, 1987, p. 1151 ; F. Moderne, « Complémentarité et compatibilité des décisions du Conseil constitutionnel et des arrêts du Conseil d’État ? », in Conseil constitutionnel et Conseil d’État, Colloque des 21 et 22 janvier 1988, LGDJ, p. 313. L’auteur estime qu’il s’agit bien d’une autorité de chose jugée : « Certes le Conseil constitutionnel lui-
même n’emploie pas l’expression dans les décisions qu’il prend pour l’exercice de l’ une ou de l’autre de ses fonctions juridictionnelles. Et il est exact qu’il ne précise pas la portée de ces décisions à l’égard des autorités juridictionnelles. Mais il ne fait guère de doute que c’est bien ainsi qu’il entend l’"autorité" de ses propres solutions » ; J. Andriantsimbazovina, L'autorité des décisions de justice constitutionnelles et européennes sur le juge administratif. Conseil constitutionnel, Cour de justice des communautés européennes et Cour européenne des droits de l'homme, LGDJ, coll. « Bibliothèque de droit public »,
Tome 192, 1998, pp. 16 et s. ; O. Dord., « Le Conseil constitutionnel et son environnement juridictionnel »,
in M. Verpeaux, M. Bonnard, Le Conseil constitutionnel, Paris, La documentation française, 2007, p. 1 34
et s. L’auteur explique que « les décisions que rend le Conseil constitutionnel sont en principe revêtues de
l’autorité de chose jugée. Bien qu’elle ne figure pas dans la Constitution, l’expression est régulièrement affirmée par sa jurisprudence ». Th. Di Manno, « Recours devant le Conseil constitutionnel par voie
d’action », loc. cit., §152. L’auteur remarque que « Les caractères de l'autorité de la chose jugée sont bien
présents dans la formulation même de l'article 62, alinéa 3, de la Constitution. Même si cette disposition constitutionnelle ne dit pas expressément qu'il s’agit d’une autorité de chose jugée, elle en détermine, indiscutablement, les caractères » ; O. Desaulnay, op. cit., p. 623. L’auteur estime que « il est aujourd’hui acquis que l’autorité attachée aux décisions du Conseil constitutionnel s’apparente à l’autorité de chose jugée » ; V. Goesel-Le Bihan, Contentieux constitutionnel, Paris, Ellipses, 2010, pp. 217 et s. ; D.
Rousseau, « Le procès constitutionnel », Pouvoirs, 2011, n° 137, p. 53. L’auteur explique que « l’autorité
de la chose jugée qui s’attache à la décision qui tranche un différend après avoir suivi les règles propres à la fonction de juger est aussi une caractéristique des décisions du Conseil ; elle découle de l’article 62