Nas empresas estatais, governança corporativa e governança pública são temas que se interpenetram, pois nelas as relações e conflitos entre agentes, principais e demais stakeholders não se restringem apenas ao universo das empresas, reverberando por toda a sociedade, diante das funções exercidas por elas no aparelho estatal (analisadas na seção 2.7 deste capítulo) e de ostentarem, em última instância, a condição de patrimônio público, sem que se possa eliminar, todavia, sua face privada, sua inserção e atuação nos mercados e sua condição legítima de núcleo de diversos interesses privados, como os de eventuais investidores, credores, fornecedores, clientes, empregados, entre outros.
Dessa forma, no âmbito corporativo, as relações e conflitos entre o Estado, principal, e os gestores, agentes, de uma empresa estatal é matéria que interessa à governança corporativa – da mesma maneira, as relações e conflitos entre eventuais acionistas privados, também principais, e o Estado, ou entre estes e os gestores de uma empresa estatal.
Isto porque, conforme Pinto Júnior (2010, p.61), as vantagens obtidas com a adoção de boas práticas de governança corporativa – o aumento da eficiência econômica geral sob o ponto de vista alocativo e produtivo, tendo como resultado maior geração de riquezas – refletem positivamente na gestão e no desempenho financeiro, tanto de sociedade familiares, companhias fechadas e companhias abertas, quanto de empresas estatais, independentemente da estrutura acionária.
De forma similar, a OCDE (2005, p.10) também entende que as empresas estatais podem se beneficiar com a utilização de instrumentos de governança corporativa próprios do setor privado, mas destaca as peculiaridades dos desafios a serem enfrentados pela governança nas empresas de propriedade do Estado, pois estas são sujeitas tanto aos efeitos negativos de interferências políticas em sua gestão, quantos aos efeitos negativos decorrentes da passividade ou distanciamento do proprietário/principal estatal da gestão de suas empresas, de modo que:
A empresa estatal conjuga disfunções características da dispersão acionária e do capital concentrado. Ao mesmo tempo em que enfrenta o problema de agência típico da macroempresa de capital pulverizado também convive com o conflito latente entre acionistas controlador e não controladores, na medida em que a utilização da companhia para fins políticos, por influência do Estado, acaba prejudicando o seu desempenho e frustrando as expectativas de retorno financeiro dos investidores privados (PINTO JÚNIOR, 2010, p.70).
Nesse sentido, a OCDE (2000, p.19) observa que os conflitos entre principal e agente nas empresas estatais são bastante difíceis de serem enfrentados, diante da baixa efetividade dos processos de accountability no setor público; isto é, das dificuldades encontradas pelo Estado para controlar as ações dos gestores de suas empresas, em decorrência da complexa cadeia de agentes envolvidos nessa gestão, sem que a ela possa ser contraposta a figura de principais fácil e claramente identificáveis (OCDE, 2005, p.10).
Por outro lado, nas empresas estatais o controlador público pode muito bem causar prejuízos indevidos a seus parceiros privados direcionando a gestão destas para a persecução de metas estranhas a seus objetivos estatutários, com reflexos negativos em seus resultados financeiros e no atendimento de seus fins públicos (PINTO JÚNIOR, 2010, p.71).
Porém, o tema da governança nas empresas estatais também merece ser analisado de um viés público, pois os objetivos políticos, muitas vezes conflitantes, pouco claros e mutáveis, perseguidos pelas empresas estatais, são de difícil definição, quando seu proprietário é, em última instância, o povo representado pelo governo em conjunto com o legislativo e a burocracia estatal (OCDE, 2000, p.19).
De forma ideal, esses objetivos políticos perseguidos pelas empresas estatais devem (ou, ao menos, deveriam) refletir e promover o interesse público, o mesmo valendo para a participação dessas empresas na efetivação de políticas públicas – temática a ser desenvolvida na seção 2.7.5 deste estudo – e, por tal razão, são questões que interessam a toda a sociedade, não apenas aos governantes, políticos, gestores e eventuais parceiros privados das empresas estatais.
Em consequência, no âmbito das empresas estatais estão inseridos conflitos de agência de ordem pública, envolvendo toda a sociedade e os políticos e burocratas encarregados da gestão dos negócios do Estado e, de forma indireta ou direta, da gestão dos negócios das empresas estatais, motivo pelo qual essas empresas constituem tema de interesse também para a governança pública.
Nessa trilha, um indício de que governança pública e corporativa não constituem temas estanques nas empresas estatais é o fato de a governança, nas estatais federais, ser objeto de decreto presidencial, o Decreto n.º 6.021/2007 (BRASIL, 2007), o qual chega a definir governança corporativa, para seus fins, como um conjunto de práticas de gestão voltadas a otimizar o desempenho da empresa e proteger o direito de todas as partes interessadas, com transparência e equidade, objetivando maximizar os resultados econômicos e sociais das estatais federais e envolvendo acionistas, conselhos de administração e fiscal, diretoria e auditoria independente.
Para tratar da governança corporativa nas estatais federais, o referido decreto criou a Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União, composta pelos Ministros do Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil, com a incumbência, entre outras, de fixar diretrizes e
estratégias com vistas à defesa dos interesses da União e à promoção da eficiência na gestão; estabelecer critérios de avaliação e classificação das estatais federais; estabelecer critérios e procedimentos para a indicação de diretores e representantes da União nos conselhos de administração e fiscal; bem como estabelecer diretrizes para a atuação desses representantes.
Outra iniciativa de cunho legislativo de interesse na matéria é o projeto de Lei de Responsabilidade das Empresas Estatais, atualmente em trâmite no Congresso Nacional, cujo relatório contendo a minuta do projeto de lei foi aprovado no dia 19 de agosto de 2015 na Comissão Mista responsável por sua elaboração (BRASIL, 2015).
Conforme o referido relatório, o Título I do projeto de Lei de Responsabilidade das Estatais contém, entre outras disposições, regras de governança corporativa, controle e estrutura interna, com o objetivo de assegurar que as estatais atuem em conformidade com o interesse público que fundamentou sua criação.
Nesse sentido, o artigo 6º do referido projeto pretende impor às empresas estatais o dever de aprimorar sua governança corporativa e elevar o grau de proteção de seus eventuais acionistas.
Na sequência, seu artigo 7º, entre outras disposições, prevê que os membros do conselho de administração das empresas estatais elaborem anualmente carta descrevendo os limites de atuação da empresa, delimitando claramente seu escopo, caráter prospectivo e indicadores objetivos, observando que o interesse público a ser promovido pelas empresas estatais deve se manifestar pelo alinhamento de seus objetivos a objetivos de políticas públicas.
Todavia, outras disposições do referido projeto mereceriam menção. Ademais, muito há que se discutir nessa temática, mas aprofundar essa discussão nesta oportunidade excederia ao escopo do presente estudo, especialmente quando, apesar da diversidade de aspectos já tratados, esta pesquisa ainda não se debruçou sobre o ponto que dá ensejo à reunião dos demais, as empresas estatais, a ser aprofundado na próxima seção.