1 - L’exécution 2012
Au premier janvier 2013, l’intercommunalité à fiscalité propre (communauté de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, syndicats d’agglomération nouvelle et métropoles77) intéressait 60,9 millions d’habitants (92 %) et 36 049 communes (98 %). Le nombre de communes hors intercommunalité s’élevait à 615 (contre 1 378 en 2012). Celles-ci rassemblaient encore 5,2 millions d’habitants78.
75 Voir chapitre V du présent rapport.
76 L’AMF estime à 2 Md€ ces charges nouvelles en 2014.
77Une seule métropole, catégorie créée par la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010, existe à ce jour : celle de Nice Côte d’Azur.
78 Source : direction générale des collectivités locales, juin 2013.
Le nombre de structures intercommunales a également diminué, passant de 2 581 au 1er janvier 2012 à 2 456 au 1er janvier 2013, ce qui traduit une concentration (relative) de celles-ci. Elles se répartissent en une métropole, 15 communautés urbaines, 213 communautés d’agglomération (+ 11 par rapport à 2012), 2 223 communautés de communes (- 135) et 4 syndicats d’agglomération nouvelle (- 1).
L’augmentation du périmètre de l’intercommunalité a un impact sur le volume de leurs recettes et de leurs dépenses. Bien qu’en progression sensible, les premières augmentent moins vite que les secondes, ce qui a entraîné une stabilisation de l’épargne brute (voir tableau en annexe 3). Les intercommunalités ont néanmoins continué d’accroître leurs dépenses d’investissement en recourant plus fortement à l’emprunt. Leur dette s’est fortement accrue.
Tableau n° 4 : évolution des finances des groupements à fiscalité propre 2010 - 201279
En Md€ 2010 2011 2012 2012/2011
Produits réels de fonctionnement 21,95 23,06 24,26 5,2 % Charges réelles de fonctionnement 17,20 18,01 19,23 6,8 %
Épargne brute 4,74 5,05 5,02 - 0,5 %
Recettes réelles d’investissement
(hors emprunt) 2,92 3,26 3,21 - 1,7 %
Dépenses réelles d’investissement
(hors emprunt) 7,69 8,49 9,00 6,0 %
Encours de la dette 18,19 19,30 21,21 9,9 %
Ratio de désendettement 3,83 3,82 4,22 Source : Cour des comptes d’après données DGFiP
79 Les données présentées dans ce tableau présentent les limites mentionnées dans le chapitre I et précisées dans le chapitre III.
a) Une progression des recettes de fonctionnement Une forte progression de la fiscalité
En 2012, les recettes réelles de fonctionnement des intercommunalités (24,3 Md€ hors reversements aux communes) ont augmenté de 5,2 % par rapport à 2011, pour partie en lien avec l’augmentation de leur périmètre et l’accroissement des compétences qui leur sont transférées. Les structures intercommunales perçoivent par ailleurs plus de 9,4 Md€ de fiscalité qu’elles reversent aux communes au titre de l’attribution de compensation 80 et, le cas échéant, de la dotation de solidarité communautaire.
La fiscalité nette perçue au profit des intercommunalités (11,8 Md€), en hausse de 8,2 % (+ 1 Md€), représente 48 % des produits de fonctionnement. La progression des recettes de l’intercommunalité résulte de la hausse de la fiscalité directe (5,3 %) et de celle de la fiscalité indirecte (+ 4,4 %), ainsi qu’il résulte du tableau qui suit.
Tableau n° 5 : fiscalité des intercommunalités (hors DCRTP)
en Md€ 2010 2011 2012 2012/2011
Impôts et taxes 11,18 10,86 11,76 8,2 %
dont fiscalité directe 15,91 15,80 16,64 5,3 % dont fiscalité reversée - 8,64 - 9,27 - 9,44 1,9 % dont fiscalité indirecte 4,30 4,24 4,43 4,4 % Source : Cour des comptes - données DGFiP
80 Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique versent à leurs communes membres une attribution de compensation dont le montant correspond à la différence entre les montants de fiscalité professionnelle perçus par chaque commune l’année précédant celle de la première application du régime de fiscalité professionnelle unique et le montant des coûts nets des charges transférées par chaque commune à l’EPCI, sur la base des conclusions d’une commission locale d’évaluation des charges transférées. Le mécanisme perdure après la réforme de la fiscalité économique locale. Au fur et à mesure du transfert de nouvelles compétences des communes à l’EPCI, l’attribution de compensation est diminuée de la valeur des nouvelles charges transférées. La loi prévoit aussi des mécanismes permettant de revoir le montant de l’attribution de compensation dans certaines conditions.
Progression de la fiscalité
La communauté de communes de Sablé-sur-Sarthe (Sarthe) illustre la progression de la fiscalité pour l’ensemble des taux en 2012. La ressource fiscale de la communauté représentait 63 % de ses recettes réelles en 2011.
Le budget primitif 2012 permettait sous le double effet de la progression des bases d’imposition et de la progression des taux un accroissement de 5,4 % des ressources fiscales par rapport à 2011. Les bases taxables de la cotisation foncière des entreprises, de la taxe d’habitation, de la taxe foncière sur le bâti et de la taxe foncière sur le non bâti progressaient ainsi respectivement de 2,87 %, 3,26 %, 4,17 % et 1,62 %, dans le budget primitif 2012. Les taux de ces mêmes taxes étaient par ailleurs votés en progression de 2,7 %.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes des Pays de la Loire sur la communauté de communes de Sablé-sur-Sarthe
Par ailleurs, les attributions de compensation, qui devraient tendanciellement se réduire avec la montée en puissance des compétences des EPCI81, sont parfois détournées de leur objet, notamment pour compenser le nouveau mécanisme de péréquation horizontale du FPIC.
81 Voir note page précédente. Il existe en principe trois principaux cas de modifications dérogatoires des attributions de compensation : en cas de perte de bases imposables pour l’EPCI, en cas de modification de périmètre de l’EPCI ou de fusion entre plusieurs EPCI, en tenant compte du rapport de la commission d’évaluation des charges lorsque le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision ont été fixés librement par le conseil communautaire statuant à l’unanimité.
Des reversements des EPCI aux communes membres non conformes à la règlementation
La détermination de l’attribution de compensation versée aux communes et les modalités de répartition de la dotation de solidarité communautaire, ne sont pas toujours conformes à la règlementation.
Ainsi la communauté d’agglomération de Hénin-Carvin (Pas-de-Calais) consacre la majorité de ses dépenses de fonctionnement (52 %) aux reversements aux communes des produits fiscaux qu’elle a collectés et à des contributions budgétaires aux syndicats mixtes. Elle n’a pas réuni depuis 2001 la commission d’évaluation des charges transférées alors même que de nouvelles compétences communales facultatives lui étaient transférées.
L’attribution de compensation n’a jamais diminué. De même la dotation de solidarité communautaire (DSC) n’est pas répartie en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier par habitant. Au contraire, ce reversement complémentaire aux communes membres est institué avec l’objectif explicite de redistribuer l’essentiel du surcroit de dotation globale de fonctionnement lié à la transformation en communauté d’agglomération.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie, sur la communauté d’agglomération de Hénin-Carvin
De même, la communauté de communes « Cœur de bocage » (Deux-Sèvres) a prévu un mécanisme de révision de l’attribution de compensation proche d’une indexation, qui a conduit à la progression de 9 % des contributions versées aux communes membres entre 2005 et 2012.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou-Charentes sur la communauté de communes Cœur de bocage
À l’inverse, l’attribution de compensation versée par la communauté de communes des Vallées d’Ax (Ariège) a bien diminué en fonction de l’entrée en vigueur des compétences transférées.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées sur la communauté de communes des Vallées d’Ax
La commune de Carcassonne (Aude) a reçu systématiquement de 2005 à 2010 des montants erronés au titre de l’attribution de compensation et de la dotation de solidarité communautaire versées par la communauté d’agglomération dont elle fait partie. Ces écarts variant de 100 à 700 000 € selon les années n’ont été identifiés que tardivement. Par ailleurs la ville a également pris en charge des dépenses qui étaient facturées à la communauté d’agglomération dans différents domaines qui relevaient des compétences transférées : bibliothèque municipale, soutien à l’activité portuaire, rénovation urbaine, accueil des jeunes enfants. Au cours de ces années la commission chargée d’évaluer les compétences transférées ne s’est pas réunie.
Ces situations sont identifiées, notamment depuis l’audit organisationnel commandé par la ville. Toutefois le constat n’est pas toujours partagé entre les parties et les avis divergent, spécialement lorsqu’il s’agit de solder les comptes, la ville demandant le remboursement du solde pour apurement des années antérieures.
Source : rapport d’observations de la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur la commune de Carcassonne
Des dotations et participations dont la part dans les ressources tend à décroitre
La part des dotations et participations de l’État dans les ressources de fonctionnement des intercommunalités (40 %) a décru en 2012 (- 2 points par rapport à 2011). La dotation globale de fonctionnement représente à elle seule 72 % de ces dotations. Elle est composée d’une dotation forfaitaire (0,4 Md€), d’une part de péréquation « verticale », la dotation d’intercommunalité (2,3 Md€) ainsi que d’une dotation de compensation correspondant pour l’essentiel à l’ancienne compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle (4,3 Md€) que l’EPCI perçoit en lieu et place de ses communes membres.
b) Une forte progression des charges de fonctionnement Les charges réelles de fonctionnement (19,2 Md€) ont progressé de 6,8 % (+ 1,2 Md€). Leur évolution peut refléter celle du périmètre des intercommunalités et traduire la réalisation des objectifs de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 visant également au renforcement des compétences exercées.
Une partie importante de cette évolution est liée aux dépenses de personnel (6,3 Md€) qui ont augmenté de 8,7 %. Ce taux doit cependant être considéré avec précaution82.
Contrairement aux communes, les charges de gestion courante (5,9 Md€) ont également progressé à un rythme soutenu (+ 6 %). Les contributions et participations obligatoires (2,7 Md€) représentent près de la moitié de ces dépenses, en hausse de 4 %. Le montant des subventions de fonctionnement (2,7 Md€) a également fortement progressé (+ 9,2 %).
De même, les achats de biens et services ont augmenté de 4,8 % dans les intercommunalités. Ce poste (5,8 Md€) représente près d’un tiers des dépenses en 2012.
L’évolution des charges ayant absorbé l’intégralité de la hausse des recettes de fonctionnement, l’épargne brute (5 Md€) diminue légèrement après la forte progression de 2010 (+ 16 %) et 2011 (+ 6 %).
c) La hausse de l’investissement et de l’endettement
Un accroissement des dépenses d’équipement et des subventions d’investissement versées malgré une baisse des recettes
Après une forte hausse en 2011 (+ 10 %), les dépenses d’investissement des intercommunalités (9 Md€) ont à nouveau progressé en 2012 (+ 6 %). Au sein de celles-ci, les dépenses d’équipement propre (6,7 Md€) progressent de 5,4 % et les subventions d’équipement versées (1,6 Md€) de 9,5 %. Ces subventions diminuent de 3 % vis-à-vis des organismes privés, mais augmentent de 16,6 % vers les organismes publics (1,1 Md€). Parmi celles-ci, 0,3 Md€ sont destinées aux communes membres (+ 14 %), ce qui est contraire à l’esprit même des réformes de l’intercommunalité.
82 Voir chapitre V du présent rapport.
Des différences apparaissent selon le type d’intercommunalité.
L’ensemble métropole et communautés urbaines a accru ses dépenses d’équipement (1,9 Md€) de 13,5 % tandis que pour l’ensemble formé par les communautés d’agglomération et les syndicats d’agglomération l’augmentation a davantage concerné les subventions d’équipement versées (+ 14 %) que les dépenses d’équipement (+ 3 %). Les communautés de communes ont également majoritairement privilégié l’accroissement des subventions versées (+ 15 %), ce qui signifie que l’effort de mutualisation de l’investissement local est faible.
Une forte progression de la dette
La hausse des dépenses d’investissement dans un contexte de stabilisation de l’épargne brute et de baisse des ressources d’investissement a été financée par l’emprunt. Les emprunts souscrits (3,4 Md€) ont augmenté de 28 % en 2012 et l’encours de la dette (21,2 Md€) de 9,9 %. Si le ratio de désendettement s’est légèrement dégradé, celui-ci reste un niveau convenable (4,2).
Pour l’ensemble formé par les communautés urbaines et la métropole de Nice, l’encours de la dette (6,6 Md€) a connu une progression plus sensible (+ 13 %). Le ratio de désendettement s’est davantage dégradé (5,3 en 2012 contre 4,6 en 2011). De même, la dette de l’ensemble formé par les communautés d’agglomération et les syndicats d’agglomération nouvelle (10,3 Md€) a progressé de 11 %, pour un ratio de désendettement de 4,7. En revanche, si l’endettement des communautés de communes (4,3 Md€) a également augmenté, leur capacité de désendettement (2,7) est très favorable.
Parallèlement à cette progression de l’endettement, la trésorerie des intercommunalités (7,9 Md€) a progressé de 24,7 % en 2012 après avoir augmenté de 15 % en 2011. Ce phénomène est constaté pour l’ensemble des intercommunalités qui, comme les communes, paraissent avoir emprunté plus que nécessaire.
2 - Les évolutions attendues pour 2013
a) Une moindre contrainte financière que pour les communes La stagnation des dotations de l’enveloppe normée en 2013 devrait peser, comme pour les communes, sur la croissance globale des produits de fonctionnement. À l’instar des communes, la structure de financement des intercommunalités leur assure cependant une base fiscale dynamique, voire même plus dynamique comme en 2012.
À cet égard, les notifications de CVAE pour 2013 sont, pour les groupements à fiscalité propre, en augmentation de 9,5 %, soit un produit supérieur de 284 M€ à celui de 2012. Cette forte progression s’ajoutera à l’accroissement spontané des autres composantes de la fiscalité directe en raison de l’effet base.
Pour autant, la hausse de la fiscalité s’accompagne, au sein des intercommunalités, d’une forte croissance des dépenses de fonctionnement, notamment de personnel. Celles-ci seront affectées par l’augmentation du SMIC, l’effet GVT et l’impact des charges de pension qui s’applique à l’ensemble de la fonction publique territoriale83.
En l’absence d’un freinage des charges de fonctionnement, l’épargne brute pourrait stagner comme en 2012, voire diminuer.
b) La poursuite des investissements
Les premiers éléments recueillis sur les budgets adoptés en 2013 montrent que les intercommunalités entendent poursuivre leur effort d’investissement, notamment en ce qui concerne les gros projets d’équipement. À l’instar de 2012, le tassement des ressources définitives d’investissement, qui semble anticipé, devrait se traduire par un recours accru à l’emprunt et par une hausse de l’endettement.
3 - Les évolutions prévisibles pour 2014 et au-delà
Les perspectives de moyen terme des intercommunalités sont dépendantes des mêmes facteurs que celles envisagées pour les communes : la baisse des dotations de l’État et la montée en puissance du fonds de péréquation intercommunal et communal.
83 Sur ce point voir chapitre V du rapport.
En ce qui concerne la répartition de la diminution des concours de l’État, les intercommunalités supporteront 30 % de la baisse de l’effort demandé au secteur communal, soit 252 M€.
L’évolution de leurs ressources, qui connaît un rythme plus élevé que celui des communes, contribuera à atténuer l’impact de cette réduction des concours de l’État.
***
En dépit de l’absence d’une vision agrégée de l’évolution des finances des communes et des intercommunalités, plusieurs constats peuvent néanmoins être effectués.
Si pour les communes le taux de progression des charges s’est stabilisé, l’augmentation demeure forte pour les intercommunalités, notamment en ce qui concerne les dépenses de personnel. La progression sensible des charges de fonctionnement des intercommunalités n’est pas nécessairement critiquable lorsqu’elle traduit des augmentations de périmètres ou un accroissement des compétences transférées qui s’accompagnent en principe d’une réduction concomitante de charges pour les communes. Toutefois, l’apparente modération de l’évolution des dépenses des communes ne traduit pas, ou pas encore, de manière suffisante les effets que l’on serait en droit d’attendre d’un développement de l’intercommunalité porteuse de mutualisation de la dépense de fonctionnement du bloc communal.
L’effort d’équipement du secteur communal reste soutenu. Dans un contexte où l’augmentation des produits de fonctionnement est insuffisante (pour les communes) ou à peine suffisante (pour les intercommunalités) pour faire face à la croissance des charges, un effort de maîtrise des dépenses apparaît nécessaire au-delà de celui déjà consenti par nombre de collectivités ou groupements.
La baisse des dotations de l’État, calculée au prorata des ressources totales des différentes catégories de collectivités territoriales, ne prend pas en compte les capacités contributives de chacune des catégories de collectivités et, au sein de chaque catégorie, des différentes collectivités elles-mêmes. Une autre clef de répartition aurait été préférable afin de tenir compte des marges de manœuvre budgétaires du secteur communal.
Cette solution alternative aurait préservé les ressources fiscales de l’État et aurait constitué une meilleure incitation au freinage des dépenses.