Na formação histórica, Natal ignorou os diferentes tipos de assentamentos que foram surgindo na cidade, e as reais necessidades de ocupação de grande parcela da população natalense que, ao longo dos anos ocuparam de forma ilegal e clandestina encostas, dunas, morros e áreas periféricas. Isso é o que afirma Tamms Maria da Conceição Morais (2010), associando-se a Santos e Silveira (2006) e Bonduki (1998)39 quando, ressaltam que essa tem sido a opção predominante das populações pobres por essas formas clandestinas de ocupação na cidade, associado, entre outros motivos, às dificuldades de acesso à terra e a oferta de serviços urbanos.
Santos e Silveira (2006) e Almeida (2007), Morais (2010) afirmam que para Natal "esse processo desigual foi, então, gerado entre o estado e o mercado (formal ou não) que juntos atuaram na construção de uma cidade fragmentada espacialmente e diferenciada socialmente". (MORAIS, 2010, p.2)
Para Almeida (2007) e Ferreira et al (2008) essa configuração fragmentada do espaço urbano do território natalense tem seu processo consolidado a década de 1920, momento em que a cidade, seguindo preceitos urbanísticos internacionais e nacionais, passa por uma reestruturação administrativa focada essencialmente na higienização e embelezamento da cidade, eliminando as ocupações mais pobres das áreas centrais do então centro da cidade.
39 Cap 1 deste trabalho.
Ao longo dos anos de 1950 e 1960, segundo Marcelo Tinoco et al (2004b) a ocupação em Natal foi guiada pela ação do mercado imobiliário, que resultou na indução da população menos abastada a morar nas periferias ou bordas da cidade, em assentamentos do tipo favelas, vilas, loteamentos irregulares e/ou habitações precárias, o que para Morais (2010) se configurou como produto de uma urbanização excludente e elitista.
Esses autores, assim como Lucia Maria Morais et al (2008), expõem que ao longo do século XX essas tipologias de ocupação do solo e os processos de informalidade, relativos à terra e a moradia, foram se consolidando na cidade sobre espaços com elevada vulnerabilidade socioambiental e, por vezes, com "situação de risco ambiental à vida e a saúde" (MORAIS et al, 2008, p. 48). Ataíde (2013) afirma que os espaços gerados pela informalidade foram, em sua maioria, ocupados por uma população de pouca ou nenhuma renda, inseridos numa faixa entre 0 e 3 salários mínimos, a exemplo do próprio bairro de Mãe Luiza.
O reconhecimento da dificuldade de acesso à terra formal associada à renda, da população, resultou no Estatuto da Cidade40 (Lei Federal n. 10.257/2001) através dos seus instrumentos de regularização fundiária e urbanística para a gestão desses espaços informais nas cidades. Dentre os instrumentos, destaca-se o das Áreas Especiais de Interesse Social41 AEIS, inserido no Plano Diretor de Natal de 1994 e regulamentada no ano de 1995, pela Lei nº 4.663/1995 (NATAL,1995), como precursora das estratégias de gestão dirigidas ao reconhecimento legal do direito ao acesso à moradia e a cidade das populações residentes nos assentamentos informais. Nesse contexto, regulamenta-se no ano de 1995 a AEIS de Mãe Luiza (Lei nº. 4.663/1995) Figura 33, estabelecida como a primeira experiência de efetivação desse tipo de instrumento na cidade de Natal.
40 O uso da expressão "incorporado" se deve ao fato de Recife já em 1987 ser pioneiro e apresentar experiências de gestão de assentamentos informais através das ZEIS ou Zonas Especiais de Interesse Social.
41 No Plano Diretor em vigor, as Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) - se configuram a partir da dimensão sócio - econômica e cultural da população, com renda familiar predominante de até 3 (três) salários mínimos, definida pela Mancha de Interesse Social (MIS), e pelos atributos morfológicos dos assentamentos. (NATAL, 2007)
Figura 33: Delimitação da AEIS dentro do Bairro de Mãe Luiza.
Fonte: Elaborado pela autora, 2016 a partir de dados da SEMURB 2007.
O Plano Diretor de Natal de 1994, ao reconhecer a cidade informal, com suas diversas formas de ocupações irregulares, retirou a “ilegalidade” referente às legislações urbanísticas. Os assentamentos precários existentes na cidade, classificados como as vilas, as favelas, os loteamentos clandestinos e conjuntos irregulares, foram definidos no Plano Diretor como Áreas Especiais de Interesse Social (AEIs) (Figura 34). Após este reconhecimento, cabia à administração publica municipal regulamentar as prescrições urbanísticas das áreas, considerando suas peculiaridades urbanísticas, ambientais e socioculturais. O bairro de Mãe Luiza foi a
primeira AEIS regulamentada, no ano seguinte ao Plano, e até o momento, apenas outras cinco AEIS foram regulamentadas.
Figura 34: Espacialização das AEIs.
Fonte: Elaborado pela autora, 2016 a partir de dados da SEMURB 2007.
Em 2007, esses assentamentos ainda ocupavam cerca de 70% (setenta por cento) dos espaços da cidade, se concentrando nas Regiões administrativas Norte, Oeste e parte significativa da Leste. Ainda segundo a autora, considerando esse percentual de áreas ocupadas pela população de menor renda e as diferentes condições de precariedade urbanística e de habitação desses assentamentos,
incluindo a Mancha de Interesse Social (MIS)42. O bairro de Mãe Luiza, pelas suas características urbanísticas e sociais foi inserida na MIS.
Para Tinoco et al (2004b) esse reconhecimento e delimitação das AEIS se configurou como um avanço "no tocante à atualização e classificação dos assentamentos informais e à adoção de conceitos adequados ao novo paradigma de planejamento desenvolvido no país a partir dos anos de 1980" (TINOCO e BENTES et al, 2004b, p.5), sobretudo em Natal, no cumprimento dos princípios da função social da propriedade e gestão democrática, inseridos na Constituição Federal.
Como resultado do histórico de ocupação dos espaços da cidade, Ataíde (2013) declara que na MIS esses espaços "também são avaliados como assentamentos socialmente precários e vulneráveis na perspectiva do risco, se apresentando com diferentes graus de insegurança urbanística e ambiental sob diversas formas de ocupação" (ATAÍDE, 2013, p. 330). Marise Duarte (2011), que também considera o reconhecimento das áreas informais da cidade como um avanço, ressalta queocorreram grandes embates quanto à constituição das AEIS e à formalização da MIS, "visto que o setor construtivo não estava interessado em discutir a regulamentação de zonas precárias na cidade" (DUARTE, 2011, p.221), apesar da presença marcante dessa forma de ocupação no território. É na MIS que também se concentram, além dos assentamentos informais, as áreas de risco ambientais à ocupação mapeadas pelo Plano Municipal de Redução de Riscos, onde por vezes se sobrepõem (Figura Nesse contexto, o bairro de Mãe Luiza apresenta suas áreas de risco inseridas na Mancha de Interesse social da cidade.
42 A Mancha de Interesse Social (MIS) foi definida a partir da ampliação do conceito de déficit habitacional, a MIS incorporou não apenas as áreas classificadas como de Interesse Social no aspecto urbanístico-ambiental, mas, principalmente, as áreas com população de renda predominante entre 0 a 3 salários mínimos. (ATAÍDE, 2013) Sua delimitação foi incorporada ao Plano Diretor de 2007, Lei Complementar 082/2007.
Figura 35: Mancha de Interesse Social e Áreas de Risco à ocupação no município de Natal.
Fonte: Elaborado pela autora, 2016 a partir de dados da SEMURB 2007/2008.
Outro aspecto a ressaltar sobre a inserção desses assentamentos informais classificados como AEIS no tecido urbano, diz respeito ao fato de que muitos deles, especialmente, favelas e vilas, se assentaram sobre áreas frágeis da cidade, do ponto de vista ambiental, como dunas, mangues e bordas de Rios e lagoas (Figura 36).
Figura 36: Vilas e favelas sobre áreas frágeis no município de Natal.
Fonte: Elaborado pela autora, 2016 a partir de dados da SEMURB 2007
Conforme Morais et al (2008) e Ataíde (2013) esses assentamentos se espraiaram para as áreas periféricas da cidade, geralmente ocupando, também, as áreas suscetíveis ao risco ambiental (Figura 37)
Figura 37: Vilas e favelas sobre áreas de risco ambiental no município de Natal.
Fonte: Elaborado pela autora, 2016 a partir de dados da SEMURB 2007/2008.
Nesse contexto, observa-se que o crescimento da cidade, além de ocupar áreas periféricas e sem infraestrutura, desde a sua origem, também se deu sobre áreas ambientalmente frágeis. Isso contribuiu para a formação de um território marcado por grandes diferenças socioespaciais e com grandes contingentes populacionais pobres, ocupando informalmente áreas inadequadas, a exemplo do bairro de Mãe Luiza. Entretanto, apesar dessas áreas possuírem características espaciais e ambientais similares, elas não são homogêneas, fazendo-se necessário o reconhecimento dos níveis de vulnerabilidade socioambiental de cada uma delas,
com vistas a uma maior efetividade dos instrumentos de para que o planejamento e a gestão do território seja eficiente quanto ao cumprimento dos objetivos de proporcionar o ao acesso a terra e à cidade.
No tocante a gestão e planejamento do Bairro de Mãe Luiza, além da sua constituição como AEIS e inserção na MIS, merece destaque a consideração das Áreas de Risco estabelecidas pelo Plano Diretor de 2007 (Lei n. 082/2007) e o desenvolvimento do Plano Municipal de Redução de Risco de Natal (Semurb,2008). Ambos os instrumentos e, especialmente o segundo, estabelecem uma série de parâmetros para análise, planejamento e gestão de assentamentos informais que, incluindo os de Mãe Luiza, ocupam muitas áreas em processos de risco, conforme se discute na seção seguinte, associando-as com alguns parâmetros institucionais norteadores deste trabalho.