O papel político da Administração é definido como ambíguo na Teoria Administrativa (Seibel, 2010). O dinamismo histórico-cultural e a configuração da tomada de decisão (mais ou menos fragmentada) estabelecem para Peters (2001b) a fronteira entre política e Administração. Tradicionalmente os sistemas de direção da Administração Pública eram caracterizados por estarem organizados em ordem a satisfazer interesses de classes promovendo a existência de sistemas de espólio e patronage (Northcote-Trevelyan Report, 1854; Pendleton Act, 1883). Mozzicafreddo (1997a: 167), citando Rosanvallon, refere que o que caracteriza o político é o “lugar onde se confrontam podes, ou seja, a resultante dos projetos dos interesses e dos desejos divergentes, mesmo contraditórios, que atravessam todo o grupo social”. Adverte porém que o “funcionamento do sistema de democracia representativa encerra algumas distorções à expressão das preferências da população, nomeadamente (Mozzicafreddo, 1997a):”
Desigualdade no acesso ao poder e assimetria de informação consoante os grupos políticos e os interesses sociais particulares
Alargamento da audiência eleitoral dos partidos e parlamentos, que dilui os interesses originários
Aceitação conformista do sistema normativo, o que leva a excluir algumas preferências sociais devido à dificuldade da sua institucionalização
Alguns autores defendem uma natureza intrinsecamente política da Administração (Waldo apud Stillman, 1997; Chevallier, 2002). Para estes autores a gestão pública é mais o produto do contexto profissional e institucional que o produto da previsão de um conjunto de normas fixas (Kickert, 2005 apud Peters e Pierre, 2004b). Peters e Pierre (2004b, 2), salientam que os procedimentos de nomeação e retenção de dirigentes estão politizados encontrando-se o princípio do mérito comprometido por políticas indevidas. É pois útil analisar a politização porque importa proteger a profissionalização do serviço público e definir limites para o partidarismo dos seus funcionários na medida em que estas questões influenciam o comportamento do serviço público (Mulgan, 2007). Peters e Pierre (2004b) definem politização como "a substituição dos critérios de mérito por critérios políticos na seleção, retenção, promoção, recompensa e exercicio do poder disciplinar na Administração Pública ". Outros autores (Campbell and Wilson 1995; Hughes 2003; Mulgan 1998, 1999;
Peters 2001; Weller 1989; Weller and Young 2001 apud Eichbaum e Shaw, 2008; Ferraz, 2008a; Ferraz, 2008b; Neuhold, Vanhoonacker e Verhey, 2013) têm associado o fenómeno de politização mais às questões da seleção dos dirigentes públicos.
Para Moura (2004: 416) a politização consiste na ocupação de cargos dirigentes com base na confiança e convicções políticas dos eleitos ou governantes, distinguindo o autor um sistema político de um sistema de carreira baseado no meritório. Nesta linha, para Mulgan (2007), a politização, consiste na erosão da distância entre a Administração e a política e no envolvimento desta nas questões políticas. Autores como Park e Wilding (2016) identificaram, em alguns países, como a Coreia do Sul, a passagem de uma politização “tripartida” constituída por Presidente da República, Parlamento e Ministros, para uma politização bipartida, apenas constituída pelo Presidente da República e Parlamento, nos últimos anos, o que constitui um sinal de maior concentração de poderes e maior politização. Já Seibel (2010) confere ao conceito de politização um sentido positivo e despolitizado no contexto da Teoria da Burocracia - perspetiva apolítica Weberiana da Administração, mas extremamente politizado na perspetiva da Escolha pública. Estas duas visões da Administração criam um ambiente desfavorável à Administração criando modelos extremos, ora muito politizados, ora apolíticos. Salientam-se pois duas grandes influências da teoria administrativa que relevam para a operacionalização do conceito de politização (Seibel, 2010), como já referido:
Weber, através da sua noção de Burocracia, na qual a Administração Pública é vista como instrumento apolítico, racional e formal do governo; A Escolha pública, que perspetiva o funcionário como um ator auto-
interessado, num contexto de assimetria de informação.
Para Mulgan (2007) o conceito de politização tem duas grandes dimensões:
A primeira, relativa aos métodos de nomeação e demissão de funcionários públicos; a discussão académica tem Estado essencialmente preocupada com as questões de nomeação e posse, especialmente dos chefes de departamento e outros altos funcionários; A segunda, relativa às atividades em que se envolvem os funcionários
públicos.
Refere Mulgan que as nomeações politizadas de dirigentes da Administração minam a neutralidade política tradicional dos funcionários de carreira, assim como a sua capacidade para aconselhamento livre e franco. Neste sentido o autor refere que o conceito de "politização" no serviço público não deve deixar de ser entendido dentro do contexto dos valores associados a um serviço público profissional, ou seja, deve ser leal a todos governos,
independentemente da ideologia política. Os funcionários públicos devem pois manter uma certa distância das preocupações dos políticos. Como já anteriomente referido, Mulgan (2007) entende que “Politização” é o termo usado para descrever a erosão de tal distância, que deve marcar a passagem de uma linha entre a adequada capacidade de resposta ao governo eleito e a indevida participação no governo. Já Eymeri (2001) define politização como a afiliação política de altos funcionários públicos enquanto requisito para a promoção ou nomeação de dirigentes públicos. Outro autor, Dahlstrom (2009), refere existirem, pelo menos, três tipologias de politização tendo em conta as seguintes dimensões:
Funcional (funções próximas do poder político)
Papeis / atividades (de acordo com os papeis / atividades práticas que desempenham)
Nº de pessoas que foram nomeadas pelo executivo
A generalidade dos autores, como referem Eichbaum e Shaw (2008), têm-se preocupado em analisar o fenómeno da politização e seleção dos dirigentes ao nível de funções como secretário permanente, chief executive (ou funções equivalentes). As excepção são Peters e Pierre (2004b), Mulgan (2007), entre outros (Weller, 1989; Rhodes e Weller, 2001; Peters e Pierre, 2004b; Eichbaum e Shaw, 2008), que se têm preocupado em analisar o que acontece abaixo do nível de “head of departments” (Presidentes/Directores gerais), onde ocorrem interacções directas com os políticos ou seus assessores.
Eichbaum e Shaw (2008) destacam ainda a importância de analisar a importância que a ideologia política tem na seleção ou demissão dos dirigentes públicos. Os autores fazem uma distinção entre a politização da escolha do dirigente e a politização das políticas. Tal como Mulgan (2007), Eichbaum e Shaw (2008) referem, um funcionário público de carreira, nomeado com base no mérito, é perfeitamente capaz de distorcer a realidade para se promover junto do governo em funções, assim como um dirigente ou assessor nomeado politicamente, pode comportar-se como um profissional íntegro, resistindo à pressão para inquinar informações a favor do Governo. Tal não significa que funcionários públicos de carreira não possam na mesma distorcer a realidade para obter benefício pessoal ou reconhecimento político. Acresce que, com a fragilização dos vínculos laborais na Administração Pública , este fenómeno pode inclusive aumentar a relutância dos funcionários em confrontar [ainda que positivamente] os políticos (Mulgan, 2007), temendo pelas consequências negativas que tal confronto possa ter no seu emprego.
Por estas razões Eichbaum e Shaw (2008) sugerem um alargamento do conceito de politização às relações triangulares entre ministros, assessores ministeriais e funcionários públicos, propondo uma nova dimensção para o conceito de politização: a politização
administrativa. A politização administrativa consiste na observância de uma intervenção de cariz político que atente contra os princípios e convenções associadas a uma Administração Pública profissional e imparcial (Eichbaum e Shaw, 2008). Num estudo levado a cabo pelos autores Eichbaum e Shaw (2008), em que se estudam os papeis dos dirigentes e dos assessores políticos são complementares ou conflituosos, uma politização desta natureza pode ser observada:
ao nível processual, quando o exercicio da atividade administrativa deixa de ser livre, franco e destemido, por intereferência de Atores políticos, eleitos ou não. ao nível substantivo, quando se procura, por intermédio de uma acção, conotar
a assessoria da Administração com questões partidárias - os assessores ministeriais influenciam directamente o conteúdo da assessoria administrativa.
Neuhold, Vanhoonacker e Verhey (2013: 31) referem-se a diferentes tipos de polítização, a saber:
1. Politização Direta, correspondendo à tentativa de ter pessoas de confiança política a ocupar cargos;
2. Politização profissional, correspondendo a dirigentes ou trabalhadores que são leais politicamente mas que, simultaneamente, são profissionais de carreira; 3. Politização Redundante, correspondendo a estruturas redundates criadas pelo
Governo para monitorizar a Administração (Gabinetes Ministeriais);
4. Politização Antecipatória, correspondendo a profissionais da administração que escolhem abandonar o seu cargo quando muda o governo;
5. Politização Dual, correspondendo a nomeações políticas para controlar a burocracia e assim controlar a eficácia das políticas
6. Politização Social, correspondendo à influência (indireta) de atores sociais (exemplo de grandes empresas ou sindicatos) que podem influenciar o sucesso de um trabalhador ou dirigente na sua carreira ou cargo.
Alguns modelos e teorias reconhecem assim que os dirigentes são figuras influentes e poderosas (Dowding, 1995) que detêm um importante poder de influência (Kellner, 1981; Peters, 2001b: 182-183). Mozzicafreddo (2001) refere que, nestas circunstâncias, o controlo ou fiscalização é insuficiente, seja ele interno ou externo, o que privilegia uma forma de recrutamento clientelar em que a cooptação é uma prática corrente. Dowding (1995) refere não ser possível afirmar e garantir que a Administração é politicamente neutral já que os ministros sempre quiseram parcialidade na escolha dos seus colaboradores salientando que a politização se pode traduzir num apoio incondicional ao governo visando um
aproveitamento e promoção pessoal, ganhando a expressão “Yes man” relevo na ilustração desta possibilidade.
Outra explicação para os níveis de politização prende-se com reduzidos conhecimentos que o poder político e executivo tem acerca das questões técnicas (Neuhold, Vanhoonacker e Verhey, 2013), demonstrando, neste caso, que a politização é um fenómeno com dois sentidos (Rouban, 2007: 19; Neuhold, Vanhoonacker e Verhey, 2013). Para (Aberbach, 1988) esta politização é mais vantajosa e favorável que a de sentido contrário. Este tipo de politização surge com frequência associado ao número de cargos de direção desempenhados anteriormente.
A politização da Administração pode também ser medida pelo número de funcionários públicos que integram gabinetes ministeriais (Rouban, 2007), ou pela exoneração de cargos aquando da mudança de um governo (Shepherd, 2007: 11-13). Pode ainda ser medida pela análise das chamadas old buddy networks. Salienta Bellier (1993), que em França existem relatos de que alunos da ENA, melhor introduzidos que outros, seja por razões familiares, seja pela experiência profissional, dispõem de informações preciosas sobre as possibilidades de carreira, remunerações e contexto de trabalho, conseguindo melhores posições. A evidenciar tal situação estão os resultados obtidos por alguns estudos (Bellier, 1993):
19% dos alunos da ENA eram filhos de profissionais liberais, cerca de 18% filhos de industriais ou empresários comerciais e
15,4% e 10,4% de empregados da indústria e do comércio respetivamente.
Do total de alunos cerca de 46% têm na família um alto dirigente público ou são filhos de professores ou investigadores enquanto 8% são filhos de militares.
Ainda em França, e apesar de no modelo tradicional europeu se verificar uma certa tónica no concurso público, a influência do clientelismo partidário aumentou com o progressivo alargamento dos gabinetes ministeriais (Nunes, 2000) e com as oportunidades de postos seniores, ocasionadas pelos movimentos de privatização que tiveram lugar (Rouban, 2007). Rouban (2007) refere que, paradoxalmente, as relações entre políticos e burocratas, em França, não são claras nem debatidas publicamente. A esfera política demonstra evidências de que nos círculos de decisão estão cada vez mais presentes funcionários politizados dos grands-corps. Os gabinetes ministeriais passaram a ser compostos por mais de 40 assessores de um único ministro, apesar de muitos deles pertencerem ao funcionalismo público (Rouban, 2007).
O conceito de politização surge pois com frequência associado a simpatia partidária, compatibilidade pessoal, orientação e comprometimento com as políticas públicas, número reduzido de pessoas de outros partidos – de oposição - em cargos de direção.