- Présidence conjointe de M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Mme Sophie Primas, présidente de la
commission des affaires économiques, et M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes -
La réunion est ouverte à 17 h 35.
Accord de retrait et accord de commerce et de coopération signés entre le Royaume-Uni et l’Union européenne - Audition de M. Michel Barnier,
conseiller spécial de la présidente de la Commission européenne
M. Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. – Monsieur le Commissaire, nous sommes très heureux que vous ayez accepté de répondre à l’invitation de nos trois commissions.
Nous avons finalement obtenu un accord, sans doute aussi bon que possible, et de très loin préférable à une absence d’accord. On le doit beaucoup à votre persévérance, à votre détermination, à votre capacité d’entraînement auprès de tous nos partenaires européens et à votre parfaite maîtrise des enjeux de cette négociation. Maintenir jusqu’au bout l’union des pays européens a été un formidable tour de force. Bien évidemment, cet accord in extremis laisse de très nombreux points sectoriels à négocier. Dans cette perspective, peut-on raisonnablement espérer que les Vingt-Sept resteront aussi unis qu’ils l’ont été jusqu’à maintenant ?
Par ailleurs, la situation restant très sensible concernant l’Irlande du Nord – on l’a vu récemment avec l’épisode récent des vaccins –, quelle est, selon vous, la solidité de l’accord sur le point critique de l’Irlande ? Du reste, il est frappant de constater la rapidité avec laquelle les problématiques liées aux vaccins ont envenimé les relations du Royaume-Uni avec l’Royaume-Union européenne. Pour avoir longuement négocié avec les Britanniques, dans quelle disposition d’esprit vous paraissent-ils maintenant ? Sont-ils constructifs ou, au contraire, offensifs, voire revanchards ?
De cette question en procède une autre. D’un côté, nous comptons sur la détermination du Royaume-Uni à poursuivre la relation de défense franco-britannique, basée sur les accords de Lancaster House, dans ses trois dimensions, nucléaire, opérationnelle et capacitaire. Mais, de l’autre, nous sommes plus inquiets quant à leur volonté de rester arrimés à la défense européenne, en dehors du traditionnel cadre otanien.
Certes, le Royaume-Uni fait toujours partie de l’initiative européenne d’intervention, qui regroupe aujourd’hui treize États membres. Emmanuel Macron proposait également, l’an dernier, d’associer le Royaume-Uni au projet franco-allemand de Conseil de sécurité européen. Enfin, la coopération structurée permanente (CSP) vient d’être ouverte aux États tiers. Néanmoins, ni le comportement passé du Royaume-Uni en matière de politique de sécurité et de défense commune, ni les déclarations récentes ne semblent révéler un véritable appétit britannique en la matière. La France devra naturellement chercher, chaque fois que possible, à garder le Royaume-Uni dans le jeu. Mais jusqu’à quel point cela sera-t-il possible ? L’Union européenne devra-t-elle se résigner à conquérir son autonomie stratégique avec une seule des deux armées majeures en Europe ? Dans ce cas, y parviendra-t-elle ?
Monsieur le Commissaire, au-delà des postures, quelle perception avez-vous aujourd’hui de l’état d’esprit des Britanniques ? Seront-ils ambitieux quand viendra le moment de définir exactement la relation future ? Et quand arrivera, selon vous, l’heure de vérité ?
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. – Monsieur le Commissaire, nous vous savons gré d’avoir su conduire ces négociations avec une diligence véritablement extraordinaire. Le délai de onze mois, dans le contexte de crise sanitaire que nous connaissons et avec un partenaire dont on a pu mesurer la stratégie parfois déconcertante, représente une gageure sans précédent dans l’histoire des négociations commerciales. L’accord qui, jusqu’alors, avait été conclu le plus rapidement par l’Union européenne était celui avec la Corée du Sud, en deux ans et demi. C’est dire à quel point cet accord du 24 décembre fera date.
Il fera également date parce que nos entreprises s’inquiétaient, à raison, des conséquences économiques qu’aurait pu avoir une sortie sèche du Royaume-Uni du marché intérieur. Certes, vous aviez averti que cet accord, pour meilleur qu’il soit qu’une absence d’accord, emporterait de « vrais changements, aux conséquences mécaniques inévitables ».
Ces perturbations sont réelles : files d’attente à Calais, retards dans les livraisons de colis, ruptures d’approvisionnement pour certains produits. Quelles sont les principales raisons de ces blocages ? Défaut de communication auprès des entreprises, délais de mise à disposition des formulaires, manque de moyens de contrôle ? Comment peut-on faciliter l’activité des entreprises opérant des deux côtés de la Manche ?
S’agissant d’un accord négocié aussi rapidement, il est clair qu’un point de vigilance particulier sera, pour nous, le contrôle de sa bonne application par les deux parties.
Comment l’Union européenne s’organise-t-elle – le cas échéant avec les autorités nationales – pour suivre l’application de l’accord et surtout faire remonter les difficultés de terrain ? Y a-t-il une Task Force pérenne au sein de l’Union européenne à cette fin ? Quelle est l’articulation avec l’échelon national et, pour ce qui nous concerne, avec la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ?
Il serait extrêmement dommageable pour la compétitivité de nos entreprises que les 1 246 pages de cet accord soient respectées scrupuleusement par nous mais méconnues par l’autre partie. Dans un rapport de 2019, notre collègue de la commission des affaires économiques Laurent Duplomb constatait qu’une partie significative des produits agricoles importés ne respectait pas les normes sanitaires requises en France. Dispose-t-on de moyens suffisants pour contrôler le respect par le Royaume-Uni des normes sociales, environnementales ou du régime des aides d’État ? De quels moyens disposera le conseil de partenariat chargé de superviser l’accord ? Comment s’assurer, en somme, qu’un paradis fiscal et réglementaire, un « Singapour-sur-Tamise », ne s’installe aux portes de l’Europe ?
La question est essentielle car, en 2019, le Royaume-Uni était de très loin le premier excédent commercial de la France. Avez-vous connaissance de premières remontées sur les variations de flux commerciaux et l’impact sur le PIB de l’Union européenne et de la France depuis janvier ? Quel est le coût global de mise en œuvre des contrôles douaniers résultant du Brexit ?
L’imbrication des chaînes de valeur entre les entreprises de nos deux pays est extrême. À ce propos, j’aimerais vous interroger sur la règle du pays d’origine : pour être
exemptées de droits de douane, les marchandises exportées entre le Royaume-Uni et l’Union européenne doivent contenir un pourcentage minimum de valeur ajoutée sur le sol de l’exportateur. Avez-vous une estimation de la part des marchandises pour lesquelles ces seuils seraient difficiles à atteindre ? Surtout, pouvez-vous nous indiquer quels sont les secteurs dans lesquels ces difficultés sont communes ? Quels sont les moyens d’aider ces secteurs à les surmonter ? Pour un domaine aussi internationalisé que l’automobile, cela semble par exemple poser quelques premiers problèmes.
Enfin, comme nos collègues, nous avons, à la commission des affaires économiques, suivi avec attention les frictions entre l’Union européenne et le Royaume-Uni à propos de l’exportation des vaccins à partir de l’Irlande. Cela signe-t-il, plus généralement, l’émergence d’une stratégie plus offensive de l’Union européenne en matière commerciale ?
M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. – Je m’associe au plaisir de mes deux collègues d’accueillir au Sénat celui qui est parvenu, après quatre ans et demi de négociations compliquées par les considérations de politique intérieure britannique et par la pandémie, à conclure avec le Royaume-Uni un accord conforme au mandat qui lui avait été confié. Je suis très heureux de pouvoir aujourd’hui vous remercier et vous féliciter, monsieur le commissaire, d’avoir sauvegardé l’intégrité du marché unique dont nous mesurons mieux le prix, et d’être parvenu à préserver jusqu’au bout l’unité entre les Vingt-Sept.
Si la conclusion de cet accord à Noël nous a satisfaits, nous n’en sommes pas moins inquiets aujourd’hui. Sa mise en œuvre est compliquée : trop de nos pêcheurs n’ont toujours pas obtenu leurs licences pour pouvoir continuer de pêcher dans la bande des six à douze milles britanniques. En attendant, nous déplorons une surpêche dans les eaux françaises. Des entreprises nous alertent sur la sévérité des contrôles vétérinaires que nous infligeons à nos importations en provenance du Royaume-Uni, car elles craignent en retour des représailles britanniques qui leur feraient perdre durablement des marchés. D’autres, encore, dénoncent la compétition entre les ports européens, dont certains espèrent attirer les flux de marchandises en se montrant plus coulants en matière de contrôles. Comment répondez-vous à ces multiples inquiétudes ? Comment accueillez-vous la demande de la commission environnement du Parlement européen de constituer un groupe de travail mixte entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, susceptible de superviser les contrôles aux principaux points d’entrée dans l’Union européenne ?
Par-dessus le marché, le climat entre Londres et Bruxelles s’est tendu depuis Noël à propos de la question irlandaise qui, bien que ne relevant pas directement de cet accord, a surgi à la faveur des tensions apparues autour des contrôles qui s’organisent désormais en mer d’Irlande. Le protocole nord-irlandais contenu dans l’accord de retrait a heureusement permis d’éviter le rétablissement d’une frontière physique entre les deux Irlande, mais est-il possible d’éviter qu’il ne ravive les divisions entre Irlandais ? La récente crispation sur les vaccins a envenimé la situation : en brandissant la clause de sauvegarde prévue à l’article 16 du protocole, la Commission européenne espérait contrôler les exportations des vaccins produits en Europe vers le Royaume-Uni. Elle a finalement donné du grain à moudre à ceux qui mettent en doute l’applicabilité du protocole. Ces tensions sur la mise en œuvre de l’accord de retrait augurent-elles de chicanes permanentes pour la mise en œuvre de l’accord de coopération récemment conclu ? Compliqueront-elles les négociations qui nous restent à mener sur d’autres volets importants, notamment sur les services financiers ? En somme, quelle est votre appréciation sur l’avenir de la relation eurobritannique ?
M. Michel Barnier, conseiller spécial de la présidente de la Commission européenne. – Je n’oublie pas que j’ai été membre de la Haute Assemblée durant deux ans, notamment président de la commission des affaires européennes, avant de la quitter pour la Commission européenne. Je suis donc très heureux de me trouver en face de vous.
Je suis d’un tempérament montagnard et ces quatre ans et demi de négociations ont été une sorte de longue marche demandant calme, persévérance et respect, tout en bannissant toute forme d’émotion ou de passion.
Si je puis parler de notre pays avec passion, dans cette négociation, l’objectif était de s’en tenir aux faits, aux chiffres, aux bases légales et aux intérêts de l’Union européenne. Il s’agit d’une négociation unique – j’espère qu’elle le restera – qui a montré qu’un pays ayant choisi démocratiquement de quitter l’Union européenne peut le faire. L’Union européenne n’est donc pas une prison : on peut la quitter, si l’on accepte les conséquences de cette décision. Comme tout divorce, celui-ci provoque de graves et nombreuses conséquences humaines, sociales, économiques, financières, techniques et juridiques. Il me semble que ces conséquences sont souvent sous-estimées et généralement mal expliquées.
Face à cet événement provoquant tant d’insécurité juridique, nous avons, en deux étapes, tenté de remettre de la certitude là où le Brexit a créé de l’incertitude. Après avoir traité de la sortie du Royaume-Uni, c’est-à-dire le divorce politique et institutionnel et toutes les difficultés qu’il crée, nous avons abordé, au cours d’une négociation bien plus courte, le Brexit économique, à savoir la future relation économique et commerciale. Ce traité de 1 200 pages concerne plus de quatre millions et demi de personnes – soit environ trois millions et demi d’Européens vivant au Royaume-Uni et un million et demi de Britanniques vivant sur le sol européen – pour lesquelles nous avons garanti la totalité des droits sociaux acquis jusqu’à la fin de l’année dernière. Néanmoins, le Royaume-Uni appliquera désormais, en matière d’immigration, une politique extrêmement différente.
En matière budgétaire, la clef a été que les Britanniques ont accepté de payer à vingt-huit tout ce qui avait été décidé à vingt-huit. Je vise ici la politique agricole commune (PAC), la politique des fonds structurels ou encore la recherche.
Enfin, le sujet le plus sensible et qui comportait le plus de risques et de conséquences est l’Irlande. Il concerne, en effet, bien plus que les marchandises ou le commerce, puisqu’il s’agit des hommes et des femmes ainsi que de la paix dans une île qui a connu un conflit ayant provoqué 4 000 morts. Or, aux termes du Good Friday Agreement, l’une des conditions de cette paix fragile est l’absence de frontière, tandis que le marché unique implique des contrôles fiscaux, sécuritaires, sanitaires ou vétérinaires de toutes les marchandises traversant ses frontières. Et ces contrôles sont effectivement à opérer – on le doit au marché unique ainsi qu’aux entreprises et consommateurs qui y vivent.
Après deux ans de négociations avec Theresa May et son successeur, nous sommes parvenus à l’accord prévoyant que le territoire d’Irlande du Nord fait partie du marché unique tout en étant un territoire douanier britannique. Les contrôles s’effectuent ainsi aux limites de l’île par les Britanniques et avec notre coopération. Cette situation est complexe mais opérationnelle et durable.
À ce titre, dans le contexte de la lutte anti-covid et de la vaccination, la Commission européenne a voulu établir un contrôle des exportations de vaccins en activant la clause de l’article 16 du protocole nord-irlandais annexé à l’accord de retrait qui prévoit des
mesures de sauvegarde impliquant de nouveaux contrôles en Irlande alors même que je m’étais battu, cinq ans durant, pour éviter toute frontière. Fort heureusement, la présidente de la Commission a reconnu et immédiatement corrigé cette erreur. Nous voulons donc dédramatiser les contrôles que les Britanniques ont accepté de faire, notamment pour préserver les conditions de cette paix et garantir l’intégrité du marché unique. La mise en œuvre de cet accord de retrait, tout comme du nouvel accord de commerce et de coopération, seront respectivement suivis, à partir du 1er mars prochain, par deux services de la Commission européenne. Issus de la Task force que j’ai animée pendant quatre ans, ils seront placés sous l’autorité de la présidente.
Nous avons disposé de neuf mois pour négocier le nouvel accord relatif à la future relation économique et commerciale. Jamais nous n’avons négocié un accord de libre-échange dans un délai aussi court. Cela ne fut possible que parce que nous avons proposé de ne négocier ni tarifs, ni quotas. De fait, nous avons des échanges étroits avec ce voisin immédiat : 15 % des exportations des Vingt-Sept vont au Royaume-Uni tandis que nous sommes destinataires de 47 % des siennes. On voit bien que le Royaume-Uni est dans une position unique, tant par sa proximité géographique que par le volume de ses échanges commerciaux avec l’Union européenne.
C’est bien la première fois que nous négocions un accord de libre-échange dans un contexte de divergence règlementaire et non pas de convergence. Il s’agit d’éviter que cette divergence ne devienne un outil de dumping au service des Britanniques. Ces derniers ayant naturellement l’idée de bénéficier des avantages du marché unique sans être contraints par ses règles, la négociation a été difficile. Toutefois, il n’est pas question que soit créé un Singapour-sur-Tamise. Nous avons donc imposé – et nous le ferons à l’avenir dans tous nos nouveaux accords commerciaux – des règles du jeu équitable (level playing field). Nous ne craignons pas la concurrence tant qu’elle reste loyale.
Dans cette optique, nous avons créé des outils de dissuasion et de prévention concernant deux aspects : les aides d’État et les divergences réglementaires. Sur ces deux volets, nous sommes en capacité de mettre en place des mesures compensatoires, de rétablir des tarifs, de faire des suspensions croisées, voire de remettre tout en cause. La situation de l’accord sera évaluée et mise à plat tous les quatre ans. Je ne puis dire que tout fonctionnera parfaitement. Il faudra donc être très vigilant sur l’application de l’accord ; le Sénat, en particulier, par ses commissions, devra participer à ce travail de contrôle et d’évaluation car il faut attacher autant d’importance aux « effets de suivi » qu’aux effets d’annonce. Néanmoins, nous avons mis en place des outils et les experts de la Commission européenne jugent le cadre crédible et fonctionnel.
La partie économique de l’accord s’attache en particulier aux aspects d’énergie, de transport et de pêche. La pêche a constitué, jusqu’au bout, le sujet le plus compliqué.
Ayant été le ministre des pêcheurs français, j’ai un respect infini pour ce métier difficile et dangereux. Je dois dire que les 27 États membres ont été solidaires en ce qui concerne cette question, onze d’entre eux étant concernés et huit plus directement, dont la France. Sur cette question, les positions de départ différaient beaucoup : les Britanniques voulaient tout récupérer ; ils pouvaient d’ailleurs le faire en cas de désaccord. Les pêcheurs européens pêchent 650 millions d’euros par an dans les eaux britanniques tandis que les pêcheurs britanniques y pêchent 850 millions, et seulement 150 millions dans les nôtres. En quittant le marché unique, le Royaume-Uni quitte mécaniquement la politique commune de la pêche et retrouve sa souveraineté sur ses eaux. Nous avons obtenu de ne rendre que 25 % de nos opportunités de pêche, contre les 100 % initialement demandés.
Il y a une période de stabilité de cinq ans et demi, au terme de laquelle il y aura des négociations annuelles. Dans l’accord de pêche, des mesures de compensation, ou de réplique, ont été prévues pour protéger nos activités si les Britanniques prenaient des mesures très brutales de fermeture de la mer du Nord, ce qui provoquerait des difficultés très graves.
Nos répliques sont à la fois internes au secteur de la pêche et croisées. J’ai ainsi introduit une mesure miroir avec le secteur de l’énergie, sur l’interconnectivité électrique, économiquement très importante pour les Britanniques : l’accord en ce domaine est également établi pour cinq ans et demi, comme pour la pêche, avec ensuite discussion annuelle. Je pense qu’ils ont compris de quoi il s’agissait.
Dans le domaine de la coopération économique, nous avons aussi les programmes européens. Nous avons proposé au Royaume-Uni, comme aux autres pays tiers, de participer, dans d’autres conditions qu’aujourd’hui, aux programmes de recherche, spatiaux et Erasmus.
Les Britanniques ont refusé de continuer à participer à Erasmus parce qu’ils veulent créer un programme concurrent, mais ils participeront encore aux programmes européens de recherche.
Le troisième secteur de coopération établi dans l’accord est la sécurité intérieure.
Le Royaume-Uni a accepté de respecter les grands principes de la Convention européenne des droits de l’homme ainsi que notre réglementation sur le contrôle des données personnelles, et nous avons trouvé des moyens opérationnels pour qu’il participe à Europol, Eurojust, aux extraditions, à la lutte contre le blanchiment d’argent, au programme Prüm sur l’échange de données ADN ainsi qu’au programme PNR (Passenger Name Record) lié à la protection des passagers.
Le quatrième chapitre concerne la gouvernance. Il y aura un accord-cadre global et à l’intérieur du paquet économique, un seul système de règlement des conflits permettant la suspension croisée, à laquelle nous tenions. Les Britanniques voulaient faire du « salami » mais nous avons tenu à un accord global.
La négociation est terminée. Maintenant, il s’agit d’appliquer cet accord. Il n’y aura pas de renégociation. En revanche, deux sujets n’ont pas été inclus. Le premier, parce que nous ne le voulions pas, concerne les services financiers. La Commission attribue des équivalences à certains services, en fonction des intérêts et de la stabilité financière de l’Union européenne. Ce sont des mesures unilatérales. Il n’y a pas de cogestion des équivalences.
Le deuxième, parce que les Britanniques ne le voulaient pas, est la politique étrangère et de sécurité commune. Nous le regrettons. Peut-être voulaient-ils que nous soyons en position de demandeurs ? Peut-être connaissaient-ils les sensibilités divergentes des États membres ? Peut-être cette dimension de la politique de l’Union européenne n’est-elle pas celle que les Britanniques privilégient ? Nous sommes ouverts à discuter à nouveau de ce volet qui était prévu dans la déclaration politique agréée par Boris Johnson il y a un an et demi. Nous sommes prêts à créer un cadre, par exemple pour la coopération politique aux Nations unies, la participation éventuelle des Britanniques à des opérations extérieures militaires de l’Union, la coopération des services, notamment sur la cybersécurité, et puis la participation du Royaume-Uni en tant que pays tiers à une coopération structurée dans le cadre du traité, ainsi qu’au Fonds européen de défense nouvellement créé.
Nous avons trois sujets de vigilance et d’exigence. Premièrement, l’Irlande. La