No que se refere ao conceito de políticas públicas, Souza (2006) ressalta que não existe uma única, nem melhor, definição de política pública. A autora cita a definição de Lynn (1980 apud SOUZA, 2006, p.24), de que políticas públicas são um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Já para Dye (2011), política pública é o que o governo escolhe fazer ou não fazer. No mesmo diapasão, Kraft e Furlong (2010) afirmam que política pública é uma ação ou omissão do governo – associada a metas, recursos e regulamentos – com vistas a lidar com problemas públicos.
Com efeito, as definições de política pública chamam a atenção para a ação dos governos que ocorre não sem o embate em torno de interesses, ideias e preferências, englobando indivíduos, instituições, interações e ideologias, cada qual com influências variadas nos resultados da ação (SOUZA, 2006). Dessa for- ma, Souza (2006) define política pública como “o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o governo em ação’ e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente)” (SOUZA, 2006, p.26).
Nesse sentido, tal campo de conhecimento deve levar em conta, segundo Frey (2000), as três dimensões da política, a saber: a polity, que se refere à di- mensão institucional abrangendo a ordem do sistema político, incluindo o sis- tema jurídico e a estrutura institucional do sistema político-administrativo; a
politics, que diz respeito à dimensão processual da política, reconhecendo seu
caráter conflituoso; e a policy, referente aos conteúdos concretos da política, ou seja, dos programas políticos, os problemas técnicos e o conteúdo material das
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decisões políticas. Tais dimensões, como lembra o autor, podem ser separadas para uma análise mais específica, mas não se deve ignorar que, na realidade política, são entrelaçadas e se influenciam mutuamente. Dessa forma, a análise de políticas públicas ou a abordagem da ‘policy analysis’, de acordo com Frey (2000), visa compreender a inter-relação entre as instituições políticas, o proces- so político e os conteúdos de política.
Assim, para a análise de políticas públicas no contexto institucional brasileiro, há que se levar em conta as características específicas da organização socioter- ritorial adotada no país. Uma vez que, pode-se afirmar, o sucesso ou não das políticas públicas depende de vários fatores, um dos quais se refere às caracte- rísticas da organização sociopolítica e territorial do país como Estado federativo. Este sistema federal organiza o Estado em dois ou mais níveis de governo, que têm autoridade formal sobre o mesmo espaço territorial e sobre todos os cida- dãos (SOUZA, 2008). Dessa forma, está baseado no compartilhamento de poder, o que inclui tanto a legitimidade, como as decisões coletivas entre mais de um nível de governo, tornando, assim, as relações intergovernamentais mais com- plexas (ABRUCIO, 2005).
Pode-se pensar que o Brasil adotou o federalismo, entre outras razões, por sua extensão territorial e suas desigualdades regionais, uma vez que, segundo Burgess (1993 apud ABRUCIO, 2005), toda federação deriva de uma situação federalista, que consistiria na existência de duas condições:
a) heterogeneidades no interior da nação, como diferenças étnicas, socioe- conômicas, culturais e políticas;
b) de um discurso da unidade na diversidade, em que se busca manter a in- tegridade territorial de um país marcado pela heterogeneidade.
Assim, tal situação possibilitaria a formação de uma Federação, um tipo de pacto entre os diferentes níveis de governo.
Com efeito, Abrucio (2005) ressalta que tal pacto entre os níveis de governo deve estar fundado sobre o princípio da soberania compartilhada, em que se deve garantir a autonomia dos governos ao mesmo tempo em que se reconhe- ce a interdependência entre eles, estabelecendo uma relação de equilíbrio. No caso do Brasil, é a CF que determina, já em seu art. 1°,ser o país uma “República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”4 (BRASIL, 1988), sendo os municípios reconhecidos pela primeira vez como entes federativos autônomos, junto aos Estados e à União (LASSANCE, 2012).
Tal reconhecimento de autonomia política, financeira e administrativa trans- formou os municípios em importantes atores no que se refere ao arranjo político 4 O federalismo, ainda, é considerado cláusula pétrea pela Constituição de 1988, na qual sua extinção ou modificação
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federativo e à implementação de políticas públicas. Entretanto, mesmo com o rearranjo institucional trazido pela CF, que apontou para uma modalidade de fe- deralismo cooperativo, em que existem funções compartilhadas entre os níveis de governo (ALMEIDA, 2000), os primeiros momentos pós-1988 foram marca- dos pela ausência de cooperação e coordenação federativa (ABRUCIO; FRANZE- SE; SANO, 2010). Tais dificuldades caracterizaram o que Abrucio (2005) denomi- nou de federalismo compartimentalizado, em que cada ente federativo procura encontrar seu papel específico, e não há um incentivo para o compartilhamento de tarefas e uma atuação mais cooperativa, podendo os entes competir entre si, tomar e implementar decisões interdependentes que, inclusive, podem produzir resultados em sentidos opostos.
No entanto, Abrucio (2005) destaca que no Brasil o federalismo se caracte- riza pela coexistência de dois tipos de tendências: competitivo e cooperativo. Dessa forma, tais características fragmentadoras e compartimentalizadoras que caracterizaram as relações intergovernamentais pós-1988 passam a ter convívio cada vez mais frequente, em especial desde meados da década de 1990 até os dias atuais, embora com tendências voltadas mais à cooperação e à coordena- ção federativa (ABRUCIO; FRANZESE; SANO, 2010). Essa forma de coordenação federativa tem sido bem sucedida como contraposição ao federalismo compar- timentalizado, e tem se caracterizado por constituir os sistemas federativos de políticas públicas (ABRUCIO; FRANZESE; SANO, 2010), como o Sistema Único de Saúde (SUS) e o SUAS. É a partir deste contexto de organização das políticas pú- blicas em torno da concepção de sistema que se analisa a estratégia recente de enfrentamento à pobreza e extrema pobreza no país, com base na atuação em nível municipal, no caso o Município de Curitiba.