Derlien e Rist afirmam que sistemas avaliativos podem apresentar diferentes graus de maturidade e desenvolvimento. Esse grau de institucionalização é tratado por eles como variável dependente de uma série de outras variáveis, que podem ser divididas em dois grupos: variáveis endógenas, relativas ao próprio governo, e variáveis exógenas, relativas ao contexto (DERLIEN, 1990; DERLIEN; RIST, 2002).
Essas variáveis são a situação fiscal, constelação política, características constitucionais, e a oferta de conhecimento em ciências sociais (DERLIEN, 1990; DERLIEN; RIST, 2002). Abaixo, um exercício de como cada um desses fatores são interpretados pelo modelo analítico e complementados pelas variáveis sugeridas pelos outros estudos revisados.
Quanto à primeira variável apontada por Derlien (1990) (situação fiscal), o modelo analítico reconhece, assim como Kingdon (1995), que fatores externos, contextuais, podem influenciar a mudança em políticas públicas.21 Isso acontece porque fatores contextuais podem influenciar a capacidade de uma determinada instituição ordenar as interações sociais ou mudar a reciprocidade de interpretação entre os agentes, uma vez que modificam a situação inicial em que as instituições foram estabelecidas.
As três ondas de avaliação (WOLLMANN, 2003) são um exemplo de mudanças contextuais em que os sistemas avaliativos são interpretados de diferentes maneiras entre os atores. Na interpretação de Leeuw e Furubo (2008), em cada uma das três ondas, haveria
21 Mahoney e Thelen (2010b), embora enfatizem a explicação de mudanças institucionais incrementais,
decorrentes de fatores endógenos, também reconhecem a possibilidade de mudanças institucionais a partir de mudanças no ambiente.
115 perspectivas epistemológicas diferentes sobre a avaliação, com diferentes implicações inclusive para o seu uso – por exemplo, enquanto na primeira onda as avaliações tinham predominantemente características formativas, na segunda, predominava o caráter somativo (WOLLMANN, 2003).
Do exposto, pode-se considerar que, entre outras variáveis, a institucionalização da avaliação é função do contexto. Fatores políticos ou fiscais, e até mesmo demográficos (MENAHEM, 2008), embora não sejam determinantes, são variáveis independentes.
Em outras palavras, no formato y = f(x), tem-se que:
H1: IA = f(contexto); (DERLIEN; 1990; DERLIEN; RIST, 2002; KINGDON,
1995; MAHONEY; THELEN, 2010b; WAGNER; WOLLMANN, 1986; WOLLMANN, 2003); onde: IA = institucionalização da avaliação.
A constelação política, segunda variável apontada por Derlien e Rist, é entendida como as características dos governantes, (DERLIEN, 1990, p. 154-155; DERLIEN; RIST 2002, p. 443). Wagner e Wollmann (1986) sugerem que a orientação política e fatores ideológicos dos partidos no poder influenciam desde a lógica da avaliação até o desenvolvimento dos sistemas.
Na perspectiva do modelo analítico e de outros autores, essas características constituem-se nos modelos mentais compartilhados, nas instituições internalizadas pelas coalizões (dominantes ou não), manifestando, por meio do discurso, suas ideias em relação ao domínio de políticas públicas em questão (DENZAU; NORTH, 1993; HAY, 2006; MANTZAVINOS; NORTH; SHARIQ, 2004; MARCH; OLSEN, 1984; SCHMIDT, 2008) – ideias que podem, ainda, configurar tanto no reconhecimento de problemas quanto de soluções (KINGDON, 1995).
O conceito de ideia reflete tanto propostas específicas de políticas quanto manifestações sobre como algo deveria ser (PADAMSEE, 2009, p. 416 e 417). Ou ainda, mais abstratamente, ideias são a manifestação dos modelos mentais compartilhados em uma linguagem comum (DENZAU; NORTH, 1993), configurando-se no conteúdo substantivo do discurso (SCHMIDT, 2008).
116 Essa distinção levantada por Padamsee (2009), entre ideias que se apresentam como propostas de políticas ou sobre como algo deveria ser, foi qualificada por Schmidt (2008), que as diferencia como ideias cognitivas ou ideias normativas.
As ideias cognitivas são aquelas que carregam conteúdo causal sobre o que fazer em relação a uma determinada situação. Referem-se, portanto, tanto ao reconhecimento de um problema quanto às soluções possíveis para ele (SCHMIDT, 2008, p. 306 e 307). Nesse sentido, ideias cognitivas aproximam-se da forma como Kingdon (1995) lida com o conceito de ideias, colocando-as tanto no reconhecimento de problemas como de soluções.
Ele levanta a discussão sobre o que diferencia uma condição de um problema. Segundo o modelo analítico proposto, essa distinção é dada justamente pela interpretação intersubjetiva de que uma dada situação deve ser objeto de intervenções governamentais (KINGDON, 1995). Nesse sentido, um ―problema‖ não se constitui em ideia, mas, sim, a manifestação em um dado discurso sobre o que os agentes internalizam a respeito de qual condição deve ser objeto de uma política pública.
As ideias normativas, por sua vez, carregam considerações sobre valores, sobre o que é justo ou legítimo (SCHMIDT, 2008, p. 306 e 307). Carregam conteúdo semelhante ao que March e Olsen (1989; MARCH, 1994) chamam de lógica da adequação, ao indicador o que é apropriado para ação, legitimando o conteúdo substantivo de políticas e programas. Ou seja, o que Schmidt chama de ideias normativas apresenta claro conteúdo institucional – qualificando uma instituição, uma vez compartilhado.
Tem-se, portanto, desenhados outros componentes que se colocam como variáveis independentes em processos de institucionalização e mudanças sociais, a saber, as instituições e as ideias.
Entretanto, para facilitar a operacionalização das variáveis, as instituições podem ser divididas em instituições formais e instituições informais. Pela argumentação exposta acima, considera-se em conjunto as instituições informais e as ideias – uma vez que as últimas, em sua qualidade normativa, podem configurar modelos mentais compartilhados que restringem o comportamento dos agentes, numa perspectiva de adequação às regras informais (DENZAU E NORTH, 2003; MARCH, 1994; MARCH; OLSEN, 1989; SCHMIDT, 2008).
H2: IA = f(ideias; instituições informais); (DENZAU; NORTH, 1993;
117 MANTZAVINOS; NORTH; SHARIQ, 2004; MARCH, 1994; MARCH; OLSEN, 1984, 1989; SCHMIDT, 2008; WAGNER; WOLLMANN, 1986)
Ainda segundo Derlien e Rist, outro fator que contribui para a institucionalização da avaliação de políticas públicas é a oferta de conhecimento em ciências sociais (DERLIEN, 1990; DERLIEN; RIST, 2002). Segundo Chen (2001), sem capacidade técnica disponível, sistemas de avaliação não são viáveis. Outros autores também chamam atenção para a participação da burocracia, de especialistas e de organizações internacionais nos processos de institucionalização (BONAMINO; FRANCO, 1999; Chen 2001; FURUBO; SANDAHL, 2002; HAAS, 1992; KINGDON, 1995; MOREIRA; HORTALE; HARTZ, 2004).
A participação dessas comunidades epistêmicas (HAAS, 1992), tanto como coalizões com discursos próprios quanto na difusão de ideias – seja no apontamento de problemas ou na proposta de soluções. As comunidades epistêmicas podem compartilhar, portanto, de um discurso convergente ou divergente em relação ao status quo ou a outros agentes relevantes, como políticos ou dirigentes em cargos de confiança por eles indicados. Nesse sentido, os autores que tratam da participação desses agentes vão ao encontro de H2, no reconhecimento
da relevância das ideias como variável explicativa.
Segundo o modelo analítico, momentos de crise, em que um conjunto de ideias não é mais hegemônico ou capaz de estabilizar as interações entre os agentes em um determinado domínio de políticas públicas, são vistos como oportunidades para que agentes políticos com discursos divergentes concorram para estabelecer a hegemonia de novos modelos mentais compartilhados – aqueles preconizados pelo discurso de sua coalizão – que passariam a ser observados por outros agentes (DENZAU; NORTH, 1993; HAY, 2006; SCHMIDT, 2008).
Mahoney e Thelen (2010b) enfatizam o papel dos agentes de mudança para a ocorrência de mudanças institucionais. Enquanto para esses autores o que motiva a agência em direção a mudanças institucionais é a perspectiva distributiva das instituições, para Schmidt (2008) e Hay (2006) a motivação seria oriunda de discursos divergentes, sendo que a agência consiste na maneira em que ―os indivíduos resistem a e recombinam esses discursos, de modo a construir novas identidades, relações e instituições‖ (PADAMSEE, 2009, p. 421 e 422, tradução nossa).
Para Kingdon (1995), os empreendedores políticos aproveitam-se da janela de oportunidades nesses momentos de conjunturas críticas, de modo que sua ação não é orientada por uma perspectiva de cálculo de interesses e consequências, mas a oportunidade é
118 proporcionada mais por uma lógica temporal de convergência entre os vários fluxos. Seu papel, é portanto, aproveitar a oportunidade para relacionar uma determinada solução a um problema específico. Para Schmidt (2008) o papel desse agente seria o de enquadrar e compatibilizar, no contexto de um domínio e discurso, as ideias normativas e cognitivas – diferencial entre as ideias que pegam e que não pegam (MENAHEM, 2008).
É, portanto, inegável a importância desses agentes para a institucionalização da avaliação de políticas públicas, de modo que:
H3: IA = f(empreendedores políticos); (DENZAU; NORTH, 1993; HAY, 2006;
KINGDON, 1995; MAHONEY; THELEN, 2010b; SCHMIDT; 2008)
Mas quem seriam esses agentes de mudança? Hay (2006) sugere que eles ocupam determinada posição, ou detêm algum recurso específico. Mahoney e Thelen (2010b) apontam para o fato de alguns agentes possuírem poder de veto em relação a determinadas questões.
Os recursos (políticos, econômicos ou organizacionais) de um determinado grupo ou indivíduo, a posição hierárquica que ocupa, ou sua capacidade de veto são delimitados pelo contexto institucional do domínio de políticas públicas em questão, ou até mesmo por instituições mais gerais que qualificam a regras do jogo (ACEMOGLU; JOHNSON; ROBINSON, 2004; MANTZAVINOS, NORTH e SHARIQ, 2004, MARCH; OLSEN, 1984).
Por fim, pode-se dizer que as características constitucionais influenciam a conformação dos sistemas de avaliação de políticas públicas (DERLIEN, 1990; DERLIEN; RIST, 2002). Essa influência se dá, entre outras maneiras, na distribuição de recursos políticos e organizacionais entre os diversos agentes, implicando sobre a relevância e a possibilidade de cada agente constituir-se em empreendedor de políticas ou agente de mudança.
Kingdon (1995) argumenta que determinados agentes possuem maior ou menor relevância nos diferentes fluxos. Segundo ele, a delimitação de quem participa, suas características e relações são importantes na definição da agenda governamental e na especificação das alternativas. Por exemplo, as ideias compartilhadas por políticos e pro aqueles por eles indicados teriam mais possibilidades de serem reconhecidas como problemas pela comunidade política justamente pela posição em que ocupam, bem como pelo conteúdo simbólico de seus cargos – ambos determinados institucionalmente.
119 Esses argumentos revelam a importância da distinção feita anteriormente entre instituições formais e instituições informais. Pode-se, enfim, dizer que:
H4: IA = f(instituições formais; estruturas organizacionais); (ACEMOGLU;
JOHNSON; ROBINSON, 2004; DERLIEN, 1990; DERLIEN; RIST, 2002; KINGDON, 1995; MAHONEY; THELEN, 2010b; MANTZAVINOS; NORTH; SHARIQ, 2004; MARCH; OLSEN, 1984)
O Quadro 2 sintetiza essas variáveis:
H1: IA = f(contexto); (DERLIEN; 1990; DERLIEN; RIST, 2002; KINGDON, 1995;
MAHONEY; THELEN, 2010b; WAGNER; WOLLMANN, 1986; WOLLMANN, 2003). Ou seja, a institucionalização da avaliação depende do contexto, seja político, fiscal ou demográfico.
H2: IA = f(ideias; instituições informais); (DENZAU; NORTH, 1993; DERLIEN,
1990; DERLIEN; RIST, 2002; HAY, 2006; KINGDON, 1995; MANTZAVINOS; NORTH; SHARIQ, 2004; MARCH, 1994; MARCH; OLSEN, 1984, 1989; SCHMIDT, 2008; WAGNER; WOLLMANN, 1986). Ou seja, a institucionalização da avaliação depende das ideias e instituições informais compartilhadas pelos agentes.
H3: IA = f(empreendedores políticos); (DENZAU; NORTH, 1993; HAY, 2006;
KINGDON, 1995; MAHONEY; THELEN, 2010b; SCHMIDT; 2008). Ou seja, a institucionalização da avaliação depende da ação de empreendedores políticos ou agentes de mudança.
H4: IA = f(instituições formais; estruturas organizacionais); (ACEMOGLU;
JOHNSON; ROBINSON, 2004; DERLIEN, 1990; DERLIEN; RIST, 2002; KINGDON, 1995; MAHONEY; THELEN, 2010b; MANTZAVINOS; NORTH; SHARIQ, 2004; MARCH; OLSEN, 1984). Ou seja, a institucionalização da avaliação depende das instituições formais e das estruturas organizacionais a que os agentes estão submetidos.
Quadro 2 – Variáveis que concorrem para a institucionalização da avaliação Fonte: Elaboração própria a partir das referências citadas.