A Reforma do Estado e as transformações que atingem a administração pública no Brasil e em outros países estão situadas dentro de um contexto maior de reformas destinadas a redefinir a atuação dos Estados-Nacionais (Abrúcio, 1998). Na concepção de Abrúcio, foi em meados da década de 70, principalmente após a crise do petróleo de 1973, que entrou em xeque o antigo modelo de intervenção estatal quando uma grande crise econômica mundial pôs fim à era de prosperidade que se iniciara após a II guerra Mundial29. Esse período, explica Abrúcio (1998, p.175), marca de maneira generalizada o “fim a ‘era dourada’ – na precisa definição de Eric Hobsbawn (1995) – período em que não só os países capitalistas desenvolvidos, mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo atingiram altíssimas taxas de crescimento”. Porém, começou a se desmantelar o consenso a respeito do papel do Estado que, naquele período, proporciona va as condições para a prosperidade econômica e o bem- estar social.(Abrúcio, 1998).
Para o autor em questão, o tipo de Estado que começa a se esfacelar possui três dimensões interligadas, a econômica, a social e a administrativa:
A primeira dimensão era a keynesiana, caracterizada pela ativa intervenção estatal na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratégicos para o desenvolvimento nacional – telecomunicações e petróleo, por exemplo. O Welfare
State correspondia à dimensão social do modelo. Adotado em maior
26 Ver, para análise das funções assumidas pelo Estado, Sampaio (2000, capítulo 3) e Sobrinho (2003, capítulo
2).
27 Ver Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília : Presidência da República / Câmara da
Reforma do Estado, nov. 1995.
28 Ver Bresser Pereira e Spink (1998); Bresser Pereira (1998 a, 1998 b, 1998c, 1998 d, 2000, 2001).
29 Afirma Almeida Jr (2002, p.170) que “até à Primeira Guerra Mundial, o gasto público nos países
desenvolvidos com programas sociais absorvia apenas de 10 - 15% do produto interno bruto (PIB). Posteriormente, devido ao aumento do gasto com seguridade social e à criação de empresas públicas, chegou a 25%; e após a Segunda Guerra Mundial o gasto público superou 40% do PIB, situando-se, em muitos países, acima de 50%”.
ou menor grau nos países desenvolvidos, o Estado do Bem-Estar tinha como objetivo primordial a produção de políticas públicas na área social (educação, saúde, previdência social, habitação etc.), para garantir o atendimento das necessidades básicas da população. Por fim, havia a dimensão relativa ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrático weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental (Abrúcio, 1998, p.175).
Para o desmantelamento desse modelo de Estado, quatro fatores contribuíram: a crise econômica mundial, a crise fiscal, a ingovernabilidade (os governos estavam inaptos para resolver os seus problemas) e, ainda, a intensificação da globalização e todas as inovações tecnológicas que transformaram a lógica do setor produtivo e também afetaram o Estado (Abrúcio, 1998).
A crise econômica mundial, de acordo com o autor, iniciou-se em meados da década de 70 e se agravou ao longo dos anos 80, representando um período de recessão na economia mundial contrastante com a bonança dos anos 50 e 60: “nesse momento de escassez, o Estado foi o principal afetado, entrando numa grave crise fiscal” (Abrúcio, 1998, p.176), pois, após décadas de crescimento, os Estados não tinham mais como financiar seus déficits e não havia margem para se cobrar mais impostos dos contribuintes, uma vez que estes não viam o retorno do seu dinheiro em termos de benefícios públicos: “entrava em xeque o consenso social que sustentara o Welfare State” (Abrúcio, 1998, p.176). Os contribuintes, além de não estarem dispostos a pagar mais tributos, também não abriam mão das suas conquistas – vistas como benefícios pelos neoliberais30 –, o que reduzia ainda mais a margem de governabilidade dos Estados, isto é, os governos se viam inaptos para resolver os seus problemas.
Por fim, completa o autor, ao lado do enfraquecimento dos governos, há o aumento não só do poder das grandes empresas multinacionais e do capital internacional com
30 O neoliberalismo, segundo Sandroni, pode ser entendido em dois sentidos. Atualmente, o conceito mais
adotado, que muitas vezes tem uma conotação pejorativa, é usualmente aplicado “àqueles que defendem a livre atuação das forças do mercado, o término do intervencionismo do Estado, a privatização das empresas estatais e até mesmo de alguns serviços públicos essenciais, a abertura da economia e sua integração mais intensa com o mercado mundial” (Sandroni, 2002, p.421). Um segundo conceito refere-se à origem da doutrina político- econômica neoliberal, no final da década de 30, representando uma tentativa de adaptar os princípios do liberalismo econômico às condições do capitalismo moderno. Para Sandroni, apesar de tanto os neoliberais quanto a escola liberal clássica concordarem que a vida econômica é regida por uma ordem natural formada a partir de idéias individuais e cujo equilíbrio está no mecanismo dos preços, uma das principais diferenças é que os neoliberais (no sentido tradicional do termo) “defendem o disciplinamento da economia de mercado, não para asfixiá -la, mas para garantir-lhe sobrevivência”, ou seja, não acreditam na autodisciplina do sistema. Assim, para eles, seria necessário o “disciplinamento da ordem econômica pelo Estado, para combater os
a intensificação da globalização, como também de todas as inovações tecnológicas que transformaram a lógica do setor produtivo e também afetaram o Estado. Em um período de acirramento da competitividade internacional, no qual se leva cada vez mais em conta os custos trabalhistas, previdenciários e da carga tributária pagas sobre o capital, o Estado, que é o grande receptor dos tributos, é apontado como o principal responsável por esses custos empresariais e é assim pressionado pelas empresas a diminuir tanto os impostos quanto a sua participação no mercado (Abrúcio, 1998). Nesse contexto de muitos gastos, parcos recursos e de grande pressão, o corte de custos dos Estados virou prioridade em vários países, atingindo diretamente a própria administração pública31.
Ainda, para corroborar esse panorama, para “além das condições materiais, havia também um contexto intelectual extremamente favorável às mudanças da administração pública” (Abrúcio, 1998, p.177) e que se manifestava por meio da ascensão de teorias extremamente críticas não só às burocracias estatais como também às relações clientelistas e corporativistas mantidas pelo corpo burocrático. De modo que “o modelo antiburocrático aliava-se à crença, presente em boa parte da opinião púb lica, de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão” (Abrúcio, 1998, p.177).
O entendimento desse contexto de crise do Estado é essencial para, mais tarde, compreender-se as transformações no mercado da educação superior no Brasil no período aqui estudado, pois, como se sabe, o governo FHC está diretamente alinhado a essa visão de necessidade de mudança e reformulação do Estado e, ao propor sua reforma, materializa, no contexto brasileiro, parte dessa crítica ao modelo anterior. Nas palavras de Nunes:
dada a prévia natureza intervencionista do Estado brasileiro, em virtude do programa dos dois governos eleitos FHC, opostos ao
Estado varguista, e tendo em vista o programa de reformas enunciado pelo governo, faz-se necessário iniciar o esboço analítico do setor por
meio das propostas de intervenção vigentes. Parte-se do suposto de que estas constituiriam o marco regulatório – demarcariam, portanto, a lógica das coalizões e da ação racional dos agentes – no qual o setor vai constituir-se, fazer política e operar. (Nunes, 2002, p.18, grifo nosso).
excessos da livre-concorrência, e pela criação dos mercados concorrenciais” (Sandroni, 2002, p.421). Sobre os governos neoliberais serem fortemente intervencionistas, ver Mészáros (2002).
Assim, “para entender o contexto em que opera o setor educacional, no conjunto
dos setores econômicos brasileiros, será necessário, de início, ‘deseducacionalizar’ a análise, colocando-a na perspectiva própria ao entendimento de sua inserção na economia política do poder” (Nunes, 2002, 18-9, grifo nosso). É importante, antes de tudo, tratar das
alterações ocorridas na relação entre poder político, sociedade e mercado ao longo do governo FHC.