Exemple d’application

Sendo clara a existência de uma grande variedade de procedimentos (técnicas) no desenvolvimento de processos de participação pública, desde os mais passivos como a consulta pública, aqueles que exigem um envolvimento ativo do cidadão, também é verdade que há uma lacuna na avaliação dos mesmos existindo poucos instrumentos de avaliação disponíveis (Schulz et al., 2003) e em particular um benchmark ótimo que permita testar cada método e comparar os vários (Rowe e Frewer, 2000).

Rauschmayer et al. (2009b), centrando-se na avaliação ambiental e tomada de decisão de processos de governância participativa, apresenta, duas fontes principais para os critérios de avaliação de um bom processo de decisão participativa: (A) a filosofia política e (B) pesquisa empírica.

A filosofia política deduziu diversos conjuntos de critérios de avaliação para os quais é pedida validade moral e que se baseiam na obra de Habermas sobre racionalidade comunicativa (Habermas, 1984) em argumentos ético-normativos e funcionais para os quais a participação pública deve manifestar os objetivos gerais de justiça e competência (Webler e Renn (1995) cit in Rauschmayer et al., 2009b).

A pesquisa empírica (e.g. Webler et al., 2001), por seu lado, foca-se na perceção dos stakeholders e identifica diferentes perspetivas sobre o que os interessados consideram ser "bom processo" afirmando Webler (1995, cit in Rauschmayer et al., 2009b) que as regras processuais são a única base para o julgamento.

No entanto, independentemente do conjunto de critérios de avaliação e de suas fontes, Rauschmayer et al. (2009b) identificam pelo menos dois desafios numa avaliação de natureza processual: i) as dificuldades metodológicas (pois a importância dos pressupostos normativos que formam a base da avaliação é maior do que na avaliação dos resultados tornando-se difícil avaliar objetivamente qualquer seleção dos critérios de avaliação) e ii) A dificuldade de identificação do processo a ser analisado (pois normalmente, os diferentes processos ocorrem simultaneamente em diferentes níveis e em diferentes sectores).

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Uma vez que, quer a abordagem orientada para os resultados, quer a abordagem orientada para o processo, têm diferentes pontos fortes e fracos, vários autores (Abelson e Gauvin, 2006; Rauschmayer et al., 2009b) apresentam três razões que justificam a combinação de ambas as abordagens: i) as normas de boa governação, ii) as lacunas no conhecimento dos envolvidos e iii) o impacto das avaliações dentro do ciclo de governação. Rauschmayer et al. (2009b) defendem que, para operacionalizar estes princípios, se devem usar três tipos de critérios (1) Os critérios referentes ao processo em si, tais como a) partes interessadas, b) mecanismos aplicados para gerar conclusões ou decisões ou c) capacidade de resposta às mudanças, (2) os critérios referentes aos resultados, como compatibilidade das medidas tomadas com as leis e com as restrições orçamentais e (3) os critérios referentes às consequências de tais medidas, ou seja, a) eficácia, b) eficiência e c) implicações patrimoniais, olhando para as alterações induzidas.

Para Luyet et al. (2012) os critérios de avaliação surgem também divididos em três grupos: a) os relacionados com o processo; b) os relacionados com os resultados e c) os relacionados com o contexto.

Rowe e Frewer (2000) sugerem que, dado que a qualidade dos resultados de qualquer processo participativo é difícil de medir, é necessário considerar quais os aspetos do processo são desejáveis e então medir a presença ou qualidade destes aspetos no processo. Assim, dividindo os critérios em 1) critérios de aceitação (recursos do método que o tornam aceitável para o público em geral) e 2) critérios do processo (passíveis de assegurar o sucesso do processo), os autores apresentam um conjunto de nove critérios a usar como benchmarks (tabela 4) cujo peso na avaliação pode variar de acordo com o método usado ou com circunstâncias de cada processo. Apesar disso, Rowe e Frewer (2000) ressalvam a importância de considerar as variáveis do contexto em que os processos decorrem. Este modelo de avaliação é mais tarde aplicado à avaliação de uma conferência deliberativa de dois dias por Rowe et al. (2004), processo que os autores definem como sendo um processo de consulta.

Tabela 4. Critérios de avaliação de Rowe e Frewer e definição de cada critério (adaptado de Rowe e Frewer, 2000).

Nanz et al., (2009) enumeram o custo, a complexidade e a representatividade como aspetos a ter em conta em matéria de participação pública. Relativamente aos custos, dizem os autores que há a considerar não só os custos financeiros mas também os custos políticos que incluem a perda de controlo administrativo e politico sobre os processos políticos; mas estes são custos a curto-prazo que são mitigados á medida que as decisões se relacionam de forma bem definida com a vontade expressa dos cidadãos. Quanto à complexidade, uma vez que a participação pública faz uso dos saberes e do conhecimento dos cidadãos e isso contribui para uma melhor regulação e qualidade de decisão (Surowitzky, 2004 cit. in Nanz et al,2009), é possível que o uso de menos recursos na sua implementação crie menos resistência. No que diz respeito à representatividade, deve tentar-se que os participantes assegurem a diversidade das características sociais e a pluralidade dos pontos de vista iniciais. Este aspeto, mesmo não estando dentro do conceito convencional de representatividade estatística de uma amostra da população, é fundamental já que nos fóruns, o argumento é a base para a interação permitindo que todos os pontos de vista sejam considerados na deliberação. Assim, a representatividade é assegurada se houver seleção dos participantes e se se garantir que todos os argumentos estão em cima da mesa (Nanz et al., 2009) ou seja, pelo poder do diálogo (Vasconcelos et al., 2012).

Critérios de legitimidade do processo

Representatividade Os participantes devem ser uma amostra representativa da população afetada.

Independência O processo participativo deve ser conduzido de modo independente. Envolvimento precoce Os participantes devem ser incluídos no processo muito cedo e logo

que os julgamentos de valores se tornem salientes. Influência Os resultados do processo devem ter impacto nas políticas.

Transparência O processo deve ser transparente para que os interessados possam saber o que está a acontecer e que decisões vão ser tomadas.

Critérios do Processo

Acessibilidade Os participantes devem ter acesso à informação.

Definição de objetivos Os objetivos da participação devem ser claramente definidos. Estruturação O exercício participativo deve ser estruturado.

Tomada de decisão Existem mecanismos apropriados para estruturar e apresentar o processo de tomada de decisão.

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Wittmer et al. (2006) defendem que um critério de avaliação é apropriado se ajuda as pessoas com interesse no processo de tomada de decisão a escolher a ferramenta que consideram adequada em determinada situação. Os autores apontam quatro critérios para avaliar as decisões e os métodos: a)gestão da informação; b) legitimidade; c) dinâmicas sociais e d) custos.

Gestão da informação: Wittmer et al. (2006) argumentam que tanto o conhecimento técnico- científico resultante das diferentes disciplinas e que precisa ser integrado (defendem), como o conhecimento idiossincrático baseado na experiência adquirida em determinado local ou situação contribuem para melhorar as decisões sendo que na área dos recursos naturais como seja a gestão da água ou a proteção da natureza, este último é muito importante.

Legitimidade: Para Wittmer et al. (2006) se se percebe que um processo de resolução de conflito está de acordo com os procedimentos formais e informais entendidos como adequados pelas diferentes partes afetadas e num dado contexto, então esse processo é legítimo. É preciso ter em conta que os contextos de tomada de decisão são muito variados e que há uma forte relação entre o processo de tomada de decisão e o tipo de participação e que em caso de dúvidas na representatividade, a transparência nas regras de decisão pode também legitimar o processo.

Dinâmicas sociais: Wittmer et al. (2006) definem a tomada de decisão como sendo um processo social que inclui aqueles que estão envolvidos na tomada de decisão propriamente dita e aqueles que são afetados pela sua implementação e sugerem quatro critérios para identificar métodos de resolução de conflitos no contexto das dinâmicas sociais.

Custos: Wittmer et al. (2006) apontam como diferentes aspetos o custo do processo ele próprio, até que ponto o custo afeta o uso de um método e ainda em que grau os custos são sensíveis às falhas na resolução dos conflitos.

A partir dos trabalhos de Wittmer et al. (2006), Rauschmayer et al. (2009b) apresentam os critérios para avaliar processos de governância e refletem que os critérios podem ser orientados para o processo, para o resultado ou ainda para as consequências do processo (Tabela 5).

Tabela 5. Critérios para avaliar processos de governância (adaptado de Rauschmayer et al., 2009b).

Critério Subcritério Foco do critério

Conhecimento da gestão

Integração de diferentes tipos de informação

Orientado para o processo Lida com a incerteza

Lida com a complexidade

Dinâmicas sociais

Alteração de comportamento, alteração de perspetivas/ aprendizagem

Orientado para o processo

Empowerment das instituições

Relações de respeito Convergência das diferenças

Legitimidade Compatibilidade legal Orientado para o processo e para o resultado Inclusão/ representação

Transparência das regras para os que estão dentro e fora do processo

Responsabilidade

Eficácia Recursos naturais Orientado para as consequências Custo/ eficácia

Carr et al. (2012) para quem a avaliação se concentra no processo, em outcomes intermédios ou em outcomes finais, distingue os critérios a utilizar em função do item em análise e de acordo com aquilo que considera serem características desejáveis de um processo participativo. Assim, a avaliação do processo foca-se na qualidade do processo em si e recorre a critérios como i) responsabilidade, ii) relação custo-eficiência, iii) prazos e metas, iv) facilitação, v) inclusão de conhecimento, vi) legitimidade e vii) poder.

Relativamente à medição de outcomes, Carr et al. (2012) relaciona:

 os outcomes intermédios com a construção de capital social, pelo desenvolvimento de verdade e ações conjuntas, e a obtenção de ‘produtos’ como acordos, inovação e criação de conhecimento partilhado ou informação.

 os outcomes finais com a obtenção de aspetos não tão intangíveis como os anteriores já que se dirigem para as questões do ecossistema e da qualidade de vida dos seres humanos e em que os métodos e critérios de avaliação são determinados pelos valores específicos, objetivos do avaliador e contexto em que se insere a avaliação.

Para medir capital social Melin (2007) define, baseado na literatura, os seguintes critérios: conhecimento e reconhecimento mútuos, confiança entre as pessoas, lealdade, integração entre membros de um grupo e sentimento de pertencer a esse grupo, solidariedade, dever para com o grupo, motivação e esforço conjunto de obtenção de resultados, participação, reciprocidade e expectativas de retorno de esforço. As modificações daqui resultantes são,

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segundo o mesmo autor, menor esforço de coordenação do grupo e maior cooperação entre os seus elementos, queda de barreiras existentes e ganhos individuais e coletivos, acesso a novos conhecimentos, formação de redes e estruturas sociais mais fortes e representatividade do grupo.