TITRE PREMIER
DES PRINCIPES FONDAMENTAUX ET DES
MODALITÉS DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES
Article 3.
Principe de la compensation des transferts de compétences.
Texte du projet de loi
Les transferts de compétences prévus par la présente loi sont accompagnés du transfert par l'État aux communes, aux départements et aux régions, des res
sources nécessaires à l'exercice de ces compétences.
Propositions de la Commission
Ces ressources sont définies à l'article 114 de la présente loi.
Commentaire :
L'article 3 pose le principe de la compensation des transferts de compétences, déjà posé par l'article 88 du projet de loi « dévelop pement des responsabilités » voté par le Sénat en avril 1980 en première lecture.
Le contenu de cette compensation est défini, à ce niveau, de façon très générale, par la notion de « ressources nécessaires à l'exer
cice de ces compétences ». Pour en apprécier la signification, il faut se reporter à l'article 114 qui fixe les principes et le mode de calcul de la compensation.
D'emblée, il semble exister une contradiction entre la formule vague et sans signification budgétaire de l'article 3 et le mode de calcul de l'article 114 qui est plus restrictif.
L'article 114 prévoit en effet :
— l'élaboration d'un bilan des accroissements et diminutions de charges résultant pour l'État et les collectivités locales des trans
ferts de compétences ;
— l'attribution aux collectivités locales de ressources d'un mon
tant équivalent aux charges qui en résultent.
Par ailleurs, l'article 102 de la loi « droits et libertés », large
ment inspiré par l'article 88 du projet « développement des res
ponsabilités », précise : « Ces ressources sont équivalentes auxcharges existantes à la date du transfert. »
La mise en œuvre de l'article 3 , dans sa rédaction actuelle , soulève donc trois questions :
— celle du bilan préalable, à savoir, d'une part, l'état des biens et services que l'État va mettre à disposition ou transfé
rer aux collectivités locales les moins-values éventuelles, et, d'autre part, des « rattrapages » éventuels qui pourraient s'avérer nécessaires pour clarifier, avant le transfert ou dans ses premiers mois , les obligations complètes de l'État et adapter les biens et services à la fonction qu'on leur assigne ;
— celle du coût économique global des transferts de com pétences , c'est-à-dire de la prise en compte des charges induites par l'adaptation à une nouvelle échelle de décision, notamment par la mise en place des réseaux de commandement ;
— enfin , celle des dérapages éventuels dans l'hypothèse où, des compétences ayant été transférées et l'État modifiant au niveau national les normes qui définissent ces compétences, des charges nouvelles pourraient apparaître.
La solution maximaliste aurait pu consister à subordonner l'entrée en vigueur du projet :
— à l'exécution par l'État des rattrapages nécessaires . Un tel rattrapage ne semble prévu par le texte qui vous est soumis qu'à l'article 89 pour le remboursement des dettes de l'État en matière
d'action sociale ;
— à la prise en compte dans le bilan d'un coefficient de majo ration représentatif des charges induites potentielles ;
— enfin, à l'intégration dans la compensation d'un concours destiné à compenser les charges nouvelles résultant, après le trans
fert, de modifications de normes par l'État.
Cette solution présenterait cependant deux inconvénients . D'une part elle serait créatrice nette de charges pour l'ensemble des admi
nistrations publiques, ce qui , compte tenu des perspectives budgé taires et fiscales actuelles , semble difficile. D'autre part, elle serait assez lourde car la procédure des rattrapages préalables pourrait nécessiter plusieurs années et le calcul du coefficient représenta tif des charges induites serait malaisé .
Toutefois , comme il ne A paraît pas possible d'accepter en l'état la rédaction proposée par le Gouvernement, vos rapporteurs sug gèrent de renvoyer, dans le corps de l'article 3 , aux principes posés , à la satisfaction générale , par l'article 1 14 .
Décision de la Commission :
Votre Commission vous propose d'adopter un amendement qui renvoie, dès le titre premier, à l'article 114 pour la définition des ressources de compensation.
Article 9.
Mise à disposition des biens correspondant aux compétences transférées.
Texte du projet de loi
Le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire de ce transfert des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce dernier, pour l'exercice de cette compétence.
Cette mise à la disposition est constatée par un procès-verbal qui précise notam
ment la consistance, la situation juridique
et l'état des biens remis.
Propositions de la Commission
Cette mise à la disposition est consta tée par un procès-verbal établi contra dictoirement entre les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de la collectivité bénéficiaire. Ce procès-verbal précise la consistance, la situation juridique, l'état des biens remis et le
montant estimatif des travaux nécessaires
à l'exercice satisfaisant de la compétence
transférée.
Commentaire :
L'article 9 pose les principes qui régiront le sort des biens liés au transfert de compétences.
Compte tenu de la diversité des transferts effectués et de l'im portance des biens concernés, cette disposition revêt un caractère
fondamental.
La solution patrimoniale retenue est celle de la mise à disposition de plein droit en faveur de la collectivité bénéficiaire du transfert de compétence. La procédure de mise à disposition a été, semble-t-il, préférée à celle du transfert pur et simple de propriété en considé
ration du coût qu'aurait supposé l'évaluation préalable des biens par l'administration des Domaines si cette dernière procédure avait été
retenue .
Il s'agit donc d'un transfert de gestion et non d'un transfert de
propriété.Seront concernés par cette procédure :
— les biens meubles ;
— les biens immeubles utilisés à la date du transfert pour l'exercice de la compétence. Cette disposition, qui a le mérite de la clarté, n'est satisfaisante qu'en apparence. En effet, compte tenu de l'adaptation nécessaire de l'exercice des compétences à une échelle nouvelle, il faut s'attendre, dans certains cas, à l'émergence de besoins en patrimoine mobilier ou immobilier supérieurs à la consistance actuelle des biens susceptibles d'une mise à disposition . On retrouve ici le problème général des déséconomies d'échelle et du coût écono
mique global des transferts de compétence. Les difficultés matériel
les liées à la répartition des biens à l'occasion du transfert du pouvoir exécutif dans les départements en application de la loi « droits et libertés » sont révélatrices de ce problème de déséconomies .
La mise à disposition sera constatée par un procès-verbal qui précisera notamment :
— la consistance ;
— la situation juridique ;
— l'état des biens remis .
Cette disposition est importante car il faut s'attendre à ce que, dans certains cas , l'état des biens mis à disposition ne soit pas par fait. Pour pallier cet inconvénient, deux solutions pourraient être imaginées :
— la remise en état préalable par l'État, ce qui représente un
« rattrapage » mais entraîne pour l'État une charge supplémentaire ;
— la mise en état par la collectivité bénéficiaire, ce qui cons
titue typiquement une charge induite.
Dans l'un ou l'autre cas, on aboutit à la création d'une charge pour les finances publiques .
Cependant, sans préjuger de la solution budgétaire qui pourrait être apportée à cette question, il semble souhaitable que le procès-verbal constatant la mise à disposition précise, sous forme de devis estimatifs, le montant des travaux rendus nécessaires dans l'immédiat par le transfert.
Décision de la Commission :
Votre Commission vous propose d'adopter un amendement qui précise que le procès-verbal d'état initial est établi contradictoire ment et comporte le montant estimatif des travaux nécessaires.
Article 13 .
Obligation de poursuivre l'établissement de statistiques.
Texte du projet de loi
Tout transfert de compétence de l'Etat à une collectivité territoriale entraîne pour celle-ci l'obligation de poursuivre l'éta blissement, selon des modalités définies par l'État, des statistiques liées à l'exer cice de ces compétences.
Propositions de la Commission
réta
blissement des statistiques...
Un décret en Conseil d'État déterminera
les modalités des obligations incombant
aux collectivités territoriales à ce titre . Les charges financières résultant de ces obligations pour les collectivités territo
riales font l'objet d'une compensation par l'État dans les conditions définies à l'ar
ticle 114.
Commentaire :
L'article 13 constitue, en quelque sorte, une clause de sauve
garde d'un pouvoir d'État : l'établissement de statistiques. Il s'agit, pour les auteurs du projet, d'éviter que le transfert de compétences n'entrave l'établissement de ces statistiques.
L'article impose donc aux collectivités bénéficiaires de transferts l'obligation de poursuivre cet établissement, selon des modalités défi nies par l'État.
Si cette disposition semble justifiée dans la perspective de la poursuite d'une quantification utile à la prévision, elle soulève en revanche la question de l'éventuel accroissement de la charge impo
sée aux collectivités par un alourdissement des normes définies par l'État. On retrouve, par là , la question des dérapages après transfert.
Concrètement, la subordination des collectivités à des « modalités définies par l'État », qui s'apparente un peu à celles qui s'imposent à elles pour l'état civil, peut aboutir, soit par une exigence accrue sur le plan de la qualité de saisie des données, soit par une extension du domaine de la quantification , à un accroissement de charges imposé
aux collectivités .
Compte tenu des perspectives de l'industrie informatique et de l'évolution, dans les années récentes, du rôle de l'Institut national de la statistique et des études économiques (I.N.S.E.E.) qui traite ces
données, il est certain que l'établissement des statistiques sera, à l'avenir, toujours plus ambitieux et exigeant.
Il conviendrait donc de prévenir d'une part la création d'une nouvelle tutelle technique de l'État sur les collectivités locales et d'autre part une éventuelle inflation des exigences de l'État en matière de statistiques .
Décision de la Commission :
Votre Commission vous propose d'adopter deux amendements.
Le premier supprime la référence à des normes définies par l'État.
Le second renvoie le soin de cette définition à un décret en Conseil d'État.
TITRE II