Evolution historique de la gestion foncière à l’Office du Niger : entre droit et

paysans

Nous entendons par « gestion foncière » les modalités légales et pratiques qui déterminent la répartition des pouvoirs des différents intervenants sur les ressources en terre, mais également en eau, dans le cadre de la zone Office du Niger.

1 Du Chef des terres coutumier à l’Etat, propriétaire de l’eldorado irrigable : le développement d’un Etat tout puissant

1.1 L’évolution de la législation foncière durant la période coloniale, un outil pour affirmer la toute puissante publique sur un espace particulier, l’Office du Niger

Les régimes fonciers traditionnels, qui font de la terre la « ressource mère », sont sous la responsabilité des chefs de terre, descendants des lignages fondateurs, et responsables de la gestion de l’ensemble des ressources. Les dugu kolo tigi pour les Malinkés et les Bambara, les kulufolos pour les Miniankas et les Sénoufos, et les tengsoba chez les Mossis étaient chargés de veiller au respect des interdits et d’attribuer des terres au étrangers souhaitant s’installer (Meillassoux, 1963). La non-aliénation de la terre par les étrangers était la règle dominante. Le chef de terre, en tant que « premier arrivé », était à la tête d’une vaste portion de territoire constituée des terres les plus productives sur lesquelles il exerçait un droit de possession individuel relativement stable (droit de hache). Ceux qui arrivaient ensuite recevaient une terre d’une superficie et d’une qualité moindre avec un droit d’usage à long terme. Les derniers arrivés, les « étrangers », empruntaient une parcelle au chef, sans pouvoir y exercer un droit à long terme (Deybe et al, 1993 ; Gallais 1984). Assimilable à une pyramide de droits, le système dépendait de la reconnaissance et du respect de règles non écrites (Stamm, 1998). Cette reconnaissance et ce respect impliquaient une définition claire des positions de chacun des acteurs et leur acceptation par tous.

Ce système de gestion traditionnelle du foncier était en vigueur au sein de la zone Office du Niger à l’arrivée de la colonisation française. Le foncier ne posait pas problème. La densité de population dans la zone du delta mort nigérien était faible (quelques villages Bambara, Soninké et Peulh) et les terres disponibles fait de la faible pluviométrie et de l’absence de crue/décrue dans les bras morts du fleuve. Les terres disponibles permettaient donc de répondre à la demande de chacun. Quelques villages hérités de l’empire du Ghana avaient été installés dans la zone, au début des années 30 ; quelques villages Bambara pratiquaient des cultures pluviales. Compte tenu du faible taux de peuplement et d’exploitation des terres, décrites comme étant le plus fabuleux potentiel agricole du Soudan français, l’Office du Niger

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a acquis, de fait, pour les zones irriguée, un droit de propriété lié au défrichement des terres, assimilable au droit de hache traditionnel.

Le système de gestion traditionnel a perduré dans de nombreux territoires ouest africains. Mais la zone Office du Niger est, depuis l’époque coloniale, une zone particulière, une entité à part, notamment en terme législatif. Le décret du 26 Juillet 1932, portant réorganisation de la propriété foncière en Afrique Occidentale française, mit officiellement fin au système de gestion traditionnel de la terre, que ce soit pour les populations présentes ou celles qui seraient installées par la suite.

L’Office du Niger fut constitué en établissement public appartenant à l’Etat français, par le décret du 5 janvier 1932 portant création de l’Office du Niger doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, confié à M. Bélime, Directeur général jusqu'en 1942. L’histoire de l’immatriculation foncière en zone Office du Niger démarra avec la promulgation du décret du 26 Juillet 1932 entraînant l’immatriculation des terres au nom de l’administration coloniale. Elle prit une dimension particulière lors de la promulgation, le 15 novembre 1935, d’un décret du gouverneur général de l’AOF. Celui-ci incorporait les terres de la zone Office du Niger au domaine privé de l’Etat et sortait ainsi la zone Office du Niger des cadres fonciers légaux applicable à l’ensemble du territoire (Bordage, 1991). Les terres de la zone ON, considérées comme ne faisant l’objet d’aucune occupation ni usage permanent (ce qui n’était pas tout à fait exact), sans propriétaire inscrit au livre foncier, étaient considérées comme vacantes et sans maîtres et devenaient propriété de l’Etat français.

L’Etat français s’arrogeait donc les pleins pouvoirs fonciers et les confiait à son bras armé, l’Office du Niger. Les repères de la gestion traditionnelle du foncier étaient volontairement ignorés. Les chefs de terre traditionnels n’étaient officiellement plus reconnus dans la zone. Le maître des terres était l’Etat, et son représentant, l’entreprise d’Etat, l’Office du Niger. Ce dernier devait assurer une gestion centralisée des terres du périmètre aménagé et aménageable. C'est une forte spécificité dans toute l’AOF.

F. Fournier, adjoint du commandant de cercle expliqua, en 1942, dans sa « note sur les aspects politiques liés aux problèmes des chefferies au Soudan pré-sahélien » son point de vue sur le rôle des chefferies traditionnelles. « Pour diminuer les charges administratives de l’Office du Niger, les chefs indigènes seront maintenus, non pas dans un système de féodalité indigène, mais dans un système de féodalité coloniale remplaçant un système de féodalité de naissance. Les chefs devront être des transmetteurs d’ordres et des agents de renseignements soumis à l’autorité française ». Les chefs n’avaient donc plus qu’un pouvoir très limité, soumis à l’autorité et aux règles coloniales20_.

L’institution traditionnelle n’était donc reconnue que d’un point de vue politique, les chefs traditionnels servant de relais politique à l’administration colonial. Ceci évitait tout conflit avec l’administration, et au sein des villages. C’est pour cela que l’administration de l’Office

20 _{Cette reconnaissance était la même partout en AOF, mais l’enjeu des terres aménagées, propriété de l’Etat, mettait}

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du Niger a pris soin de créer des villages « éthiquement pur », soumis à l’autorité d’un chef relais. Par contre, les règles de cette institution traditionnelle liées à la gestion des terres n’avaient aucunes reconnaissances. Les chefs de villages étaient des relais de l’administration, sans pouvoir foncier, et les chefs de terres, n’étaient pas reconnus.

Le décret de l’Office du Niger fut révisé en 1935, puis en 1937. La convention de gérance de 1937 réglait les conditions d’occupation et d’exploitation des terres irriguées pour les chefs de familles installés sur les terres appartenant à l’Etat : à son arrivée, le colon recevait la concession de ses lots à titre provisoire. La convention prévoyait l’immatriculation des terres au nom de l’Etat. L’Office n’en assurerait la gérance qu’en attendant leur remise à leurs destinataires finaux, les colons (Bordage, 1991). L’article 16 de l’arrêté de 1937 précisait qu’après avoir occupé pendant 10 ans de façon ininterrompue le terrain concédé à titre provisoire, et satisfait aux charges et obligations vis-à-vis de l’Office du Niger, le colon obtiendrait un « permis d’occupation » si le directeur général le jugeait être « un digne habitant » de l’Office du Niger. Dans la pratique aucun permis d’occuper ne fut délivré au titre de cet arrêté.

En 1948, un nouveau décret fut promulgué. Il ne portait que sur l’organisation de l’institution. Les règles foncières, d’installation, d’occupation et d’exploitation instaurées à travers le décret de 1932 restaient en vigueur.

En 1953, les 100 000 ha de terres à aménager à court terme (sur les deux millions d’hectares de la zone d’intervention de l’Office du Niger) furent effectivement immatriculés au cadastre au nom de l’Etat français. Cette immatriculation constituait un moyen pour l’Etat français d’asseoir son pouvoir foncier sur les terres aménagées. L’Office du Niger présentait un intérêt stratégique pour l’Empire colonial français, qui possédait ainsi un territoire irrigable pouvait se rapprocher de la Gezirah des Britanniques. L’immatriculation au nom de l’Etat mettait un terme au débat sur la sécurisation des agriculteurs et mettait à l’écart de la gestion du foncier les associations indigènes qui auraient dû jouer un rôle important dans l’attribution des parcelles aménagées. L’Etat, à travers l’Office du Niger, pouvait donc régner en maître absolu sur son domaine privé.

En 1955, un nouvel arrêté révisait le décret de gérance de 1932, mais ne sera jamais publié au Journal officiel. Son Article 8 précisait que les exploitants ayant cultivé sans interruption pendant 10 ans leurs lots agricoles et satisfait à leurs charges et obligations, pouvaient recevoir un titre d’occupation permanente délivré par le Gouverneur du Soudan Français. Ce titre restait incessible et inaliénable. Il n’était transmissible qu’à un héritier qui avait participé à l’exploitation du fonds. L’obtention de ce titre ne dispensait pas du paiement de la redevance eau. Le cahier des charges précisait que seul le chef de famille, preneur du lot de 4 ha, était reconnu par l’Office du Niger. En 1955, les colons ne disposaient toujours d’aucune liberté dans leurs choix culturaux : ils étaient obligés de respecter les spéculations et les assolements imposés par l’Office du Niger. Les dotations matérielles qui leur étaient faites par l’Office du Niger (cheptel, case d’habitation, bloc de terre) restaient la propriété de l’Office

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du Niger même si elles étaient mises à la disposition des colons pour qu’ils les utilisent et les valorisent.

La convention de gérance de 1956 précisait que les terres qui bordaient celles aménagées et qui, irrigables ou non, ne convenaient pas à l’exploitation en colonat en raison de défectuosités inhérentes à leur situation hydrologique, agrologique ou pédologique... passeraient sous les régimes des contrats spéciaux. Les contrats spéciaux ont été exceptionnels et rares. Les terres en question ont été le plus souvent concédées aux familles pour leurs cultures hors casiers et ont ainsi pu constituer des sources de récoltes non taxées, appréciées par les agriculteurs. Elles octroyaient à leurs bénéficiaires plus de liberté, vis-à-vis de l’Office du Niger.

Le 02 octobre 1958 est publié au Journal officiel un arrêté, modifiant celui du 31 décembre 1955, réglementant l’attribution et l’exploitation des terres aménagées par l’Office du Niger. Le titre premier confirme la toute-puissance foncière de l’Etat : « les terres de la vallée du Niger situées sur le territoire du Soudan, aménagées ou qui seront aménagées par l’Office du Niger, sont immatriculées au nom de l’Etat français ». La mise en valeur et la gestion de ces terres, l’entretien des aménagements y afférents sont confiés (pour le compte de l’Etat) à l’Office du Niger. Mais dans l’article 4, la notion de droit coutumier apparaît pour la première fois. Il s'inspirait du décret 55-50 de mai 1955, portant réorganisation foncière en Afrique Occidentale Française et en Afrique Equatoriale Française, qui avait confirmé solennellement l’existence des droits fonciers coutumiers. Ces droits, comme le droit de propriété, pouvaient être librement exercés dans les seules limites de la loi et des règlements de l’utilité publique. La zone Office du Niger, d’utilité publique, étant bien évidemment singulière, le titre II de l’arrêté précisait les conditions d’installation dans la zone Office du Niger, dont les terres étaient toujours considérées comme vacantes et sans maîtres et donc reconnues comme étant la propriété de l’Etat français. La seule concession, faite aux titulaires des droits et aux candidats appartenant aux familles déjà établies dans ces conditions, était d’offrir aux détenteurs de droits coutumiers un accès privilégié aux terres aménagées, une priorité d'installation sur les terres nouvellement aménagées et réservées au paysannat.

Les articles 7 et 9 précisaient les conditions d’installation des colons et les possibilités d’évolution: « les agriculteurs installés dans les périmètres dévolus au paysannat, effectuent en qualité d’exploitants, une période probatoire de dix années consécutives d’exploitation. Durant cette période, ils sont liés par un contrat d’exploitation, d’un modèle préalablement approuvé par le chef du territoire du Soudan renouvelable tacitement chaque année le 31 mars. […] les exploitants ayant cultivé sans interruption pendant 10 ans leurs lots agricoles et satisfait aux charges et obligations de l’Office du Niger sont agrées comme colons et reçoivent un titre d’occupation permanente délivré par le chef du territoire du Soudan. Ce titre leur confère la jouissance de leurs habitations et dépendances et la perception des fruits de leur exploitation. Le titre, incessible et inaliénable, n’est transmissible de pleins droits qu’à un héritier du colon ayant vécu habituellement avec lui et participé à l’exploitation du fonds ». En janvier 1958, 557 titres d’occupation permanente étaient délivrés au titre de cet

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arrêté. Ceci représentait environ 15% du total des exploitations. Les permis furent octroyés aux exploitants après une longue période de pressions politiques sur le gouvernement de l’époque. Un des colons avait même entamé un procès pour obtenir son permis, et suite à cette procédure, de nombreux colons espéraient pouvoir bénéficier d’un statut moins précaire. L’arrêté de 1958 précise bien qu’il s’agit d’un titre transmissible, donc moins précaire que l’attribution annuelle, mais incessible et inaliénable, clôturant ainsi la question des droits de propriété soulevée suite aux mouvements contestataires de plusieurs villages. Cet arrêté est décidé peu avant l’autonomie du Soudan, et permit à L’Etat français de confirmer sa propriété foncière et les spécificités de la zone Office du Niger, qui bénéficia durant la période coloniale de la promulgation de deux décrets et 8 arrêtés.

En 1960, Remi Mardier, cadre de l’Office du Niger, délégué au paysannat, repose à nouveau la question de la propriété, mais l’aborde dans une dimension plus idéologique et politique. Sa réflexion permet de comprendre la non-évolution du statut juridique du colon et sa non application « Si le droit de propriété leur était reconnu au bout d’un temps probatoire, on assisterait à une évolution nouvelle du paysannat. Une émulation interviendrait rapidement, et on peut affirmer que ceux d’entre les colons qui se sont enrichis à travers l’Office du Niger, ne tarderaient pas à arrondir leur lot en accaparant les terres des voisins, tôt passés au rang des débiteurs insolvables et de ce fait corvéables. Du système de fermage familial on passerait en quelque années à une sorte de tribal-capitalisme ». C'est bien le modèle de développement "égalitaire", basé sur le petit paysannat, qui est protégé, évitant ainsi tout risque « d’accaparement foncier » par les élites21_.

Durant toute la période coloniale, la majorité des colons de l’Office du Niger furent maintenus comme des « ouvriers » de l’Office du Niger, soumis à un contrat annuel relativement précaire, mais leur offrant cependant des possibilités d’améliorer leur situation, grâce à l’irrigation. Ces « ouvriers » devaient obéir aux règles de l’institution sans pouvoir revendiquer aucun droit. Le principal outil de cette politique coloniale toute puissante était la propriété foncière de l’Etat et la non-reconnaissance des systèmes antérieurs de gestion des terres. L'Office consacrait l'affirmation dans ses colonies d'un modèle paysan triomphant en France à l'époque, mais sans garantir un des ses éléments essentiels, la propriété foncière, pourtant envisagée, et promise, dès l’origine.

1.2 La logique d’une puissance Etatique maintenue à l’indépendance du Mali

A l’Indépendance, l’une des premières décisions du chef de l’Etat fût liée au foncier. En 1962, il décréta la propriété de l’Etat sur les sols, les terres de l’Office du Niger devenant propriété publique. La nationalisation de l’Office du Niger en tant qu’institution affirma l’intérêt du nouveau gouvernement pour les terres irriguées de la zone Office du Niger, terres qui concentraient les investissements de la période coloniale (De Wild, 1968). Le Mali a donc transféré la propriété de l’Etat français à l’Etat malien, confirmant ainsi le monopole étatique sans remettre en cause la nature des textes coloniaux. La nationalisation des terres a mis

21 _{Le terme d’accaparement est ici à noter, il était donc présent présent en 1960, il préoccupait les responsables,}

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définitivement fin, pour la nouvelle République du Mali, aux débats relatifs au droit de propriété. Certains colons auraient d'ailleurs détruit les permis qui avaient été distribués avant

l’Indépendance22_{. Le gouvernement de Modibo Keita imposait un nouveau mode de mise en}

valeur collectif qui, de fait, réduisait l’ensemble des droits individuels. En 1966, 40% des terres étaient cultivées en régies mécanisées, les premiers sovkhozes du nouvel Etat. Parallèlement, les colons étaient regroupés dans des groupements coopératifs de 200 à 300 familles nouvellement crées. La collectivisation voulait substituer ces groupements à l’exploitation familiale.

Durant cette période post-coloniale, la relance attendue des motivations paysannes pour la production et l’augmentation de productivité escomptée, furent découragés par la nationalisation des terres, les incertitudes institutionnelles et économiques, et surtout par le renforcement de la centralisation et de l’autoritarisme. Cela entraîna à l’inverse le départ, le retrait, le désintérêt et la passivité des paysans. Les évolutions timides de l'avant- indépendance vers une législation foncière, répondant mieux aux attentes de sécurisation foncière des colons cessèrent brutalement.

Bien que la période socialiste ait constituée une rupture politique très franche avec la période précédente, en termes d’orientation du développement agricole, le statut du colon est resté celui de la période précédente, adapté et interprété par les nouvelles autorités en charge de faire de l’institution un modèle socialiste.

Les rapports de l’Office et des colons étaient toujours régis par le contrat de colonisation de 1955 et ses deux composantes : le contrat général d’exploitation et le contrat annuel. Ces contrats reconduisaient les conditions d’exploitation des terres irriguées et les obligations en vigueur durant la période coloniale. Ils étaient tous les deux dressés par le directeur général de l’Office et approuvés par le gouverneur de la région de Ségou. Les lots affectés aux colons ne pouvaient être sous-loués, saisis ou aliénés.

Les textes fonciers étaient dans les faits soumis aux pratiques d’un parti politique unique et tout puissant. L’Office du Niger devait être le reflet de l’idéologie socialiste. Les casiers n’étaient affectés qu’en jouissance aux colons, l’Etat restait propriétaire et l’Office gérant (Marchal, 1974).

1.3 1970-80 : Le déclin des terres de terres de l’ON, la perte de puissance des règles de gestion

Après le coup d’Etat militaire, l’orientation socialiste du gouvernement précédent fut officiellement conservée, mais sans le collectivisme. Les fermes d’Etat furent progressivement abandonnées et leurs terres redistribuées à des agriculteurs. Mais le monopole de l’Etat et le poids de ses contraintes se perpétuèrent, notamment à travers les contrôles de la police économique. La culture du coton, plus rentable dans le Sud, fut

22 _{Entretien avec Amidou Magassa, auteur de « Papa Commandant a jeté u grand filet devant nous », qui a effectué}

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abandonnée en 1970. De nombreuses parcelles furent alors totalement délaissées et les réseaux d’irrigation se dégradèrent. La priorité fut donnée au riz, mais les rendements restaient très bas, principalement à cause de la dégradation des infrastructures et du planage des parcelles. La dégradation du réseau d’irrigation et, selon certains responsables23_{, la}

défaillance managériale faisaient que les drains d’évacuation des parcelles rizicoles débordaient. Le long des canaux et des drains, les paysans installaient des parcelles hors- casiers et échappaient ainsi à la redevance.

A la fin des années 1970, environ un tiers des terres aménagées n’étaient plus cultivées. La majorité des terres semblaient laissées à l’abandon, du fait de la qualité des parcelles et des infrastructures et du désintérêt des paysans (Bordage, 1991). Mais, paradoxalement, l’exploitation des terres hors casiers, où la maîtrise de l’eau était encore moins bonne, semblait se généraliser. Cette exploitation de terres en dehors du cadre légal, laisse penser que les règles strictes imposées par l’institution, à l’époque tout puissante, étaient trop contraignantes pour les paysans, qui plus libres sur les terres hors casiers, s’y investissaient