Nous venons d’étudier la procédure française à travers la LOLF. Dans ce qui suit nous avons comme objectif de voir comment cela se passe dans les pays de l’OCDE.
2.6.1 Les Pays-Bas
Les Pays- Bas sont connu pour son sérieux budgétaire. Le Central Plan Bureau (CPB) est un organisme de recherche indépendant. Il est rattaché statutairement au Ministère des Affaires Etrangères mais ce Ministère n’a aucun pouvoir hiérarchique sur la CPB. Ainsi, ce bureau publie des études neutres et indépendantes. La mission principale de la CPB est de mesurer l'impact économique et budgétaire des politiques économiques. Les Pays-Bas ont opté pour une révision periodique de ses missions et de ses politiques publiques. A travers la production des indicateurs de performances, elle essaie de mesurer sa place au niveau international. C'est pourquoi en 2006, Le FMI l'a pris comme exemple en matière du processus budgétaire.
C'est vers les années 2000 que le gouvernement a mis en place un nouveau format budgétaire orienté vers les performances. Cette initiative avait pour but d’accroître la reddition des comptes par le gouvernement vis à vis du Parlement mais aussi vis à vis de l'opinion publique. C'est un document budgétaire qui se veut transparent, lisible et axé sur les impacts escomptés. Le document budgétaire est centré sur les priorités des politiques du gouvernement. Les autorisations sont accordées par ligne de crédit (beleidsartikelen). Ce format définit clairement les objectifs politiques, les instruments à utiliser pour atteindre les
attentes du gouvernement. Proposé par le Ministre des Finances avec la présence d'experts externes, le système de réexamens interministériels des programmes est l'un des outils les plus puissant pour mesurer l'impact pluriannuel d'un programme. Le Tableau 12 (structure du budget au Pays-Bas) présente la structure du budget aux Pays-Bas :
Tableau 12 : Structure du budget aux Pays-Bas Niveau d’approbation
par le Parlement Loi de finances Note explicative
Ministère
exemple. Ministère des Services Sociaux et de l’Emploi
X X
Lignes politiques
exemple “Amélioration des possibilités de combiner le travail et la garde des enfants”
X X
Objectifs stratégiques
exemple. “Amélioration des possibilités de combiner le travail et la garde des enfants”
X
Objectifs opérationnels
exemple “Conserver l’offre actuelle de crèches de haute qualité, 182.653 places”
X
Indicateurs de performance
exemple “Nombre total de places pour les enfants dans les crèches”
X
Source: Sterck et al, 2004
2.6.2 Le Canada
Au Canada, on note deux périodes très importantes. Dans les années 1990, pour faire face aux difficultés économiques, le Canada a résolument fait le choix de faire le contrôle financier son objectif numéro un. L’examen des programmes et le système de gestion des dépenses furent l'analyse de base pour la réduction des dépenses publiques.
Dans un deuxième temps, une fois que l’objectif atteint et qu'il y a un redémarrage économique, le Canada s'est mis dans un nouvel cycle de gestion. Il commence avec le projet d’amélioration de la communication avec le parlement de 1994 (Improved Reporting To Parliament). Dans ce dernier, les Ministères communiquent les rapports, leurs plans, et leur
priorité dans un document (Report on Plans and Priorities). Ce rapport est préparé par chaque
Ministère ou agence. L’horizon temporel peut être d’un à trois ans donc les résultats à
ministériels sont communiqués dans un rapport de performance (Departmental Performance Report). Donc cette deuxième étape, les budgets publics sont orientés vers les résultats avec la responsabilisation du parlement et une plus grande communication avec le citoyen. L'organisme évaluateur est un organisme indépendant. C'est le directeur parlementaire du budget qui est l’organisme de référence au Canada. C'est un organisme qui ne dépend pas de l’exécutif. Il a un mandat de la bibliothèque du Parlement pour faire des prévisions budgétaires et comptables. Le Tableau 13 présente la structure des estimations canadiennes.
Tableau 13 : Structure des estimations canadiennes
Niveau
d’approbation par le Parlement
Estimations Estimations
Portefeuille
exemple. Agriculture et Agro-alimentation
X
Ministère/Agence
exemple. Ministère de l’Agriculture et de l’Agro- alimentation p.ex. Agence Canadienne d’Inspection des Aliments
X
Autorisations
– Autorisations pour dépenses de programmes – Autorisations pour dépenses de fonctionnement – Autorisations pour dépenses de capital
– Autorisations pour subventions et contributions – Autorisations non budgétaires
X X X X X X X X X X Postes législatifs
exemple. “Paiements liés à la Loi sur la protection du revenu agricole”
X
Priorités du gouvernement :
exemple. “Le gouvernement du Canada contribuera à augmenter la rentabilité du secteur et à faire en sorte que les consommateurs du monde entier reconnaissent que les produits agroalimentaires canadiens sont insurpassés.”
X
Résultats stratégiques
exemple. “Sécurité du système alimentaire”
X
Priorités dans le cadre de la politique agricole
exemple. Sécurité et qualité alimentaire p.ex. Gestion des risques d’entreprise
X
Programmes
exemple. “Amélioration des systèmes de sécurité alimentaire et de reconnaissance de la qualité” p.ex. “Amélioration de la prestation de services”
X
Mesures de la performance
exemple. “Taux de conformité pour les établissements et les produits alimentaires agréés au niveau fédéral (produits intérieurs, importations et exportations)”
X
2.6.3 Les États-Unis
Les États- Unis ont une très grande tradition des procédures budgétaires. Pour échapper aux études partisanes, le Sénat et le Congrès se base sur les données de la très puissante Congressional Budget Office (CBO), organisme fondé en 1974 et qui fournit des études, des analyses et des propositions non partisanes. Cet organisme analyse les budgets, fait des prévisions macroéconomiques et microéconomiques. Elle évalue aussi les impacts sur l’économie américaine d'une politique économique donnée. La CBO fait des analyses à court, moyen et long terme. Dès 1947, elle emploie 230 personnes, les États-Unis ont mis en place un ensemble d'outils pour mesurer l'impact des programmes fédéraux.
La Loi sur les performances et les résultats du gouvernement (Government Performance and Results Act (GPRA) votée en 1993, indique clairement que les Ministères et les agences doivent mettre en place une politique de performance et un plan stratégique . Avec le GPRA, la responsabilité est centrée sur le congrès. Ce document budgétaire définit les résultats attendus, la demande de gestion interne plus efficiente et plus efficace, une responsabilité accrue de gestionnaire vis à vis du congrès et enfin la recherche de confiance du citoyen dans leur gouvernement.
Toujours dans cette réforme, un nouveau programme fût mis en place en 2001. C'est le programme de gestion du Président (President’s Management Agenda (PMA). Il est dans la continuité du GPRA mais encore plus complet et plus performant. Avec le PMA, la responsabilité est du ressort des gestionnaires, des Ministères et des agences. L'un des outils mis en place s’intitule le Programme Assessment Rating Tool (PART), c'est un outil d’évaluation pour mesurer l'impact des investissements fédéraux. Le Program Assessment Rating Tool (PART) fût créé par le bureau de la gestion et du budget (Office of Management and Budget (OMB). Son objectif est de mesurer les impacts des programmes budgétaires. Mais le PART donne aussi à l'OMB la possibilité des réductions budgétaires. Et de demander en même temps une grande efficacité des agences et des Ministères. Le Tableau 14 (Structure du budget présidentiel américain, des comptes d’autorisation et des plans de performance) présente la structure du budget présidentiel américain :
Tableau 14 : Structure du budget présidentiel américain, des comptes d’autorisation et des plans de performance Niveau d’approbation par le Parlement Budget présidentiel 2003 Comptes d’autorisations 2003 Plan de performance 2003
Presidential Budget Structure X Ministère exemple Ministère des Transports X Administrations exploitantes
exemple. Garde côtière américaine
exemple. Administration des autoroutes fédérales
X
Activité/programme
Exemple .Chemin de fer: recherche et développement
Ressources budgétaires discrétionnaires Ressources budgétaires obligatoires
X X X
Congressional Appropriation Structure X Ministère
exemple. Ministère des Transports X
Administrations exploitantes exemple. Garde côtière américaine
exemple.Administration des autoroutes fédérales
X
Programme d’activité
exemple. Chemin de fer: recherche et développement
X X
Performance Structure X
Ministère
exemple. Ministère des Transports X
Vision
exeemple. “Un Ministère des Transports visionnaire et vigilant montrant la voie de l’excellence et de l’innovation en matière de transports au XXIe siècle”
X
Mission
exemple. “Servir les États-Unis en soutenant un système de transport sûr qui favorise nos intérêts nationaux vitaux et améliore la qualité de la vie des Américains
X
Objectifs stratégiques
exemple. Sécurité : “Promouvoir la santé et la sécurité publique en œuvrant pour l’élimination des décès et des blessures dus aux transports”
X
Objectifs d’excellence organisationnelle exemple. “Améliorer la capacité du Ministère de gérer les résultats et l’innovation”
X
Objectifs de performance
exemple. “Sécurité sur les autoroutes : réduire le taux d’accidents mortels sur les
autoroutes de 1,7 par million de miles/véhicule en 1996 à 1,0 en 2008” Mesures de la performance
exeemple. “Taux d’accidents mortels par 100 millions de miles/véhicule de voyage”
X
Source : Sterck et al, 2004
2.6.4 L'Australie
Dès le début des années 1980, le gouvernement Australien a pris des initiatives pour orienter le système budgétaire vers le résultat. Très tôt, un budget programme fût mis en place en 1983, et cette manière de faire fût élargie à partir des années 1990. Toujours dans l'optique de la réforme budgétaire, un nouveau cadre de prestation fût introduit en 1999 basé cette fois- ci sur le modèle d’imputation par exercice. Cette nouvelle gestion a pour principal objectif la responsabilisation des gestionnaires, qui sont pleinement associés dans un processus de
budgétisation et de planification. Le Tableau 15 (Structure du Décret budgétaire du
Commonwealth australien et des Portfolio Budget Statements) présente la structure du décret budgétaire.
Tableau 15 : Structure du Décret budgétaire du Commonwealth australien et des Portfolio Budget Statements
Niveau d’approbation
par le parlement Loi finances de Portfolio Budget Statement 2002-2003
Portefeuille
exemple. Services familiaux et communautaires
X
Agence
exemple. Ministère des Services Familiaux et Communautaires
X
Impacts
exemple. Familles plus fortes : “Les familles, les jeunes et les étudiants ont accès à une aide financière et aux services d’aide familiale”
X X X
Groupes de prestations
exemple. Aide familiale X
Prestations ministérielles
exemple. Conseils d’orientation stratégique
X
Indicateurs de performance
exemple. Les bureaux des Ministères et des ministres satisfaits de la qualité des
conseils d’orientation stratégique et le Ministère répond aux critères des conseils d’orientation stratégique
Prestations administrées (non ministériels)
exemple. Services pour les familles avec enfants
X
Indicateurs de performance
exemple. % de familles avec des enfants de moins de 5 ans qui participent aux cours de jeu.
X
Source : Sterck et al, 2004
2.6.5 La Nouvelle Zélande
C'est à travers le « State secto Act 1988 et le Public Finance Act 1989 » que la Nouvelle Zélande est pleinement rentrée dans la nouvelle gestion publique. La responsabilisation des gestionnaires, la budgétisation d’exercice furent très tôt adoptés par la Nouvelle Zelande. Cette dernière a mis en place un budget axé sur la prestation. Les autorisations sont accordées par catégories des prestations. La plupart des autorisations sont basées sur la budgétisation d’exercice et reprennent des flux de trésorerie, des rapports financiers et des tableaux financiers. Ce modèle de gestion repose sur un système d'achat politique c'est à dire les Ministères et les agences ont pour obligation d'atteindre les objectifs stratégiques. Dans cette logique de gestion moderne, les gestionnaires ont une place très importante car ils leur
incombent la responsabilité. Donc, il y a une coordination qui doit s'installer entre les
responsables politiques et les gestionnaires. Le manque de coordination peut être fatal à la gestion stratégique. Une coordination fut mise en place pour échanger les informations pour avoir le processus budgétaire le plus efficace. C’est pourquoi la Nouvelle Zélande a mis en place un processus qui repose sur la planification stratégique.
Sur le plan politique, pour aider les parlementaires, dans le système d’estimation, les membres du Parlement ont également en leur possession des détails et des objectifs sur chaque demande de crédits. Les prestations attendues sont bien définies lors du vote parlementaire donc le gouvernement essaie de mettre en évidence et d’émettre un rapport
entre les ressources utilisées et les prestations attendues. Le Tableau 16 présente la structure
Tableau 16 : Structure des Estimates du gouvernement de la Nouvelle-Zélande
Niveau d’approbation
par le Parlement
Estimations des autorisations 2001
Partie A Exposé des objectifs et des tendances Partie B Exposé des autorisations Partie C Explication des s autorisations pour les
catégories de prestations
Vote
exemple. Transports
Objectifs-clés du gouvernement
exemple. “Créer une économie inclusive et innovante pour le bien de tous”
X X
X X
Impacts
exemple. “Augmenter les opportunités et la flexibilité pour les opérateurs et les usagers des services aériens internationaux” exemple. “Des opérations maritimes sûres à
un prix raisonnable” X
Catégories des prestations ministérielles
exemple. “Conseils d’orientation stratégique”
X X
Catégories des prestations non ministérielles p.ex. “Réglementation et
surveillance de la sécurité maritime” X X
Mesures des catégories de prestations – Quantité,exemple. “Nombre de questions parlementaires”
– Qualité, exemple. % d’activités de sécurité pour les embarcations de plaisance effectuées conformément aux normes de qualité ISO”
– Rapidité, exemple .% de rapports adressés au Ministre et de questions parlementaires durant la période en question”
– Coûts, exemple . “Total de la catégorie de
prestations à fournir avec 2.819.000 $” X
Source : Sterck et al, 2004
2.6.6 La Suède
On a d’une part, les Ministères qui sont chargés des orientations politiques mais c'est le gouvernent qui fixe les objectifs, les crédits pour les programmes et les sous programmes. Une lettre instruction (regleringsbrev) est adressée aux agences pour l’exécution et les comptes des résultats. Les Ministères ont pour mission d’orienter et de contrôler les agences, qui sont chargés d’exécuter les politiques choisies et les objectifs gouvernementaux. En Suède, un système de gestion des performances a été élaborée en 1998. Mais cette mise en
place de gestion par la performance n’a pas été rapide car, la crise des années 1990, a fait que la Suède malgré l'adoption de ce nouveau choix de gestion, s'est plutôt tourné vers un contrôle financier strict que sur les résultats de la politique. Le Projet « VESTA » donne une nouvelle impulsion et la mise œuvre d'une gestion de budget tourné vers les résultats fait l’objet des
cadres législatif d’aujourd’hui. Le Tableau 17 présente la structure de la loi de finances.
Tableau 17 : Structure de la loi de finances et des lettres d’instructions aux agences en Suède Niveau
d’approbation par le parlement
Loi de finances Lettre d'instructions
STRUCTURE DE FINANCE
Domaine des dépenses exemple. “Activité professionnelle”
X
Approbations
exemple. “Agence suédoise de protection de l’environnement de travail”
X X X
STRUCTURE D’ACTIVITÉ
Domaine des politiques p.ex. “Politique de l’activité professionnelle” Objectif p.ex. “Une excellente vie professionnelle avec des conditions de travail qui fonctionnent bien” Indicateurs de performance
X
Domaine des activités
exemple. “Protection de l’environnement de travail” Objectif p.ex. “Créer un environnement de travail excellent”
X X
Domaine des sous-activités
exeemple. “Règles et normes” Objectif p.ex. “Règles et normes qui sous-tendent les développements d’un environnement de travail sain, fiable et développé. Les règles deviendront claires et plus facilement accessibles”
X
Source : Sterck et al, 2004
2.6.7 Le Royaume Uni
Depuis 1995, le gouvernement britannique a introduit le système de budgétisation d'exercice. Depuis 1998, il a aussi lancé un programme intitulé le « Comprehensive Spending Review », c'est à dire un examen complet et total des dépenses publiques. Le système comptable et budgétaire sur les ressources fut appliqué pour la première fois dans le budget de 2000. Sous l’appellation de comprehensive spending review, le gouvernement britannique a mis en place une politique de réévaluation complète de ses programmes. Cette nouvelle offre permet de revoir les objectifs, et de proposer une meilleure stratégie pour atteinte cette objectif. Les « spending reviews, expenditurs limits, annually managed expenditures »
permettent de faire des analyses nouvelles sur un horizon de deux à trois ans, c'est une nouvelle manière d'analyser les programmes du gouvernement britannique.
Ce programme est accompagné par les « Public Service agreement » c'est à dire les accords des services publics, dont le but est de créer un processus budgétaire axé sur plusieurs années. C'est un processus qui donne la grande responsabilité aux départements vis à vis du Ministères des Finances. Ainsi on note que les positons des acteurs centraux dans le processus d’élaboration sont renforcés et augmentent considérablement les rôles du Ministre de finances vis à vis des autres Ministres. Le Ministre des Finances négocie avec les autres Ministères, les buts, les objectifs, et les cibles à atteindre. Aussi cette réforme renforce à son tour les Ministères vis à vis du Parlement. Sur le plan technique, le Parlement donne l’autorisation d’utiliser les dépenses de gouvernement à travers les « Estimates annuels ». Les Estimates autorisent les impacts et les ressources liés à travers les Requests for ressources (demande de ressources). C'est à travers ces crédits que le gouvernement finance les programmes des
Ministères pour un exercice donné. Le Tableau 18 présente la structure de la loi de finances.
Tableau 18 : La structure de la Loi de Finances et des Public Service Agreements britanniques
Niveau d’approbation par le parlement
Loi de finances Public service agreements
Ministère
exemple. Ministère du Développement International X
Demande de ressources
Exemple. “Eradication de la pauvreté dans les pays
pauvres” X X
But
exemple. “Éradication de la pauvreté dans les pays pauvres en particulier par l’application d’ici 2015 des
Objectifs de développement du millénaire X
Objectifs
exemple. “Réduire la pauvreté en Afrique subsaharienne”
X
Cibles des Public Service Agreements
exemple. “Réduction durable, de plus de 48% %, de la proportion de gens vivant dans la pauvreté dans la région”
X
Cibles de Value for Money
exemple. “Augmentation de la proportion du programme bilatéral du DfID en passant de 78% % à 90% %, et augmentation soutenue de l’indice des projets bilatéraux du
DfID considérés comme des réussites” X
En matière de contrôle de la comptabilité publique, la Grande Bretagne se trouve dans le peloton de pointe. La Grande Bretagne a injecté une nouvelle philosophie suite à ses spécificités de droit que l'on appelle le " Commun law". C'est à travers le puissant organisme NAO (National Audit Office) qu'elle mène les audits. C'est une institution indépendante. Malgré la proximité avec les Parlements, elle mène des audits des états financiers sans complaisance. En 2010, elle avait déjà audité plus de 55 Comptes des agences de l’État ou des entreprises publiques.
L’élément central est l'analyse de la prise du risque par l'institution. Le risque est un indicateur majeur. L'identification du risque doit être anticipé et mesuré ses éventuelles implications sur les états et le bilan comptable. Le travail est basé sur des équipes dites " teamdiscussions". Le risque doit être évalué sur la note allant d'un risque bas à un risque très élevé. Par ailleurs, quelque soit le degré du risque pris, il doit avoir une couverture de 95%. C’est le seuil de couverture acceptable et raisonnable pour une organisation publique. Ce seuil est un élément qui a été mis en place par le cabinet Deloitte, spécialisé dans la gestion du risque public.
2.7
Conclusion
Le chapitre deux nous a permis d’étudier l’outil budgétaire. La maîtrise de ces outils est indispensable pour mettre en place les procédures d’élaboration, de mise en œuvre et d’exécution budgétaire. Nous avons appris à travers ce chapitre que les reformes budgétaires sont longues et continues. Cette réforme se situe généralement sur le long terme. Chaque pays procède à sa manière, au vu de sa culture, de ses attentes et de ses objectifs. Mais quel que soit le pays (France, Pays-bas, États-Unis, etc.), ils sont tous résolument orientés vers une gestion optimale des deniers publics avec un souci de transparence et de résultat.
En France, c’est depuis des années, une dynamique vers une gestion saine est lancée. Elle a commencé dans les années 70 avec les mises en place de RCB. Mais on peut aussi