Le BTP dans son contexte
Le Ministère des Services Sociaux et Communautaires
Le Business Transformation Project a été initié par le Ministère des services sociaux et communautaires36 dont les trois activités de base peuvent être résumées comme suit :
☞ Services sociaux et communautaires
Le ministère preste un ensemble de services sociaux et communautaires envers les personnes qui en ont le plus besoin. Il subventionne, par exemple, un éventail de services et de mesures de soutien destinés aux enfants et aux adultes ayant une déficience intellectuelle afin de les aider à vivre de façon plus autonome.
Les services communautaires sont, quant à eux, destinés aux adultes défavorisés victimes de violence ou atteints d'un handicap d'ordre sensoriel.
Le ministère réinvestit également dans de nouveaux services de prévention et d'intervention précoce.
☞ Services à l'enfance
Les différents programmes de ce service ont pour objectif de protéger les enfants contre les mauvais traitements et la négligence en offrant, par exemple, des services de tutelle aux enfants séparés de leur famille ou en les plaçant en adoption.
☞ Soutien du revenu et de l'emploi
Cette activité permet d’allouer une aide financière ainsi qu’un soutien en matière d’emploi aux personnes les plus nécessiteuses.
• la participation de toute personne au nouveau programme gouvernemental, « Ontario au travail », permet aux bénéficiaires de l'aide sociale de trouver un emploi dès que possible ; • le programme de soutien aux personnes handicapées offre un soutien aux personnes
désireuses de trouver un emploi et capables de l’assumer.
Le Ministère des Services Sociaux et Communautaires compte, en 2001, 6.255 agents dispersés dans neuf bureaux régionaux37
.
36
Les effectifs sont répartis de la manière suivantes entre les trois activités de base et l’administration :
• soutien du revenu et de l’emploi : 2.315 agents • services Sociaux et communautaires : 2.295 agents • services à l’enfance : 1.355 agents • administration du ministère : 290 agents Constat
En 1995, le portrait du Ministère des Affaires Sociales et Communautaires, dressé par le nouveau gouvernement Ontarien nouvellement élu, est alarmant à différents points de vue : • le système est anarchique et les coûts annuels ont augmenté de 423 % en 10 ans ;
• cela fait 30 ans que le programme d’aide sociale de l’Ontario n’a pas été modifié. Il est lent et coûteux ;
• l’absence de technologie moderne induit un trop grand nombre de tâches administratives effectuées manuellement et sur support papier ;
• les très nombreux cas de fraude incitent les contribuables à ne plus faire confiance au système ;
• l’encouragement à l’autonomie et l’allocation d’un aide qui se doit d’être temporaire semblent ne plus faire partie des priorités du Ministère ;
• les personnes handicapées ont besoin de leur propre programme. La réforme de l’aide sociale
☞ Les premières mesures
Dès 1995, le gouvernement prend les premières mesures nécessaires à la réforme du système sociale. Celles-ci visent principalement à lutter contre la fraude et sont de différents types : • resserrement des critères d’admissibilité ;
• instauration d’une ligne anti-fraude ;
• coopération plus marquée et partage de renseignements entre le gouvernement fédéral et les provinces afin d’éviter le cumul des prestations.
Dans un rapport aux contribuables38, le gouvernement présente les résultats de ces premières mesures synthétisés dans le tableau suivant :
Résultats des mesures de lutte contre la fraude de l’aide sociale
1997 – 1998 1998 - 1999
Condamnations pour fraude 1.123 747
Prestations d’aide sociale diminuées ou annulées
14.800 16.900
Montant des paiements auxquels les prestataires n’avaient pas droit
63 millions de dollars 60 millions de dollars
37 Toronto, Centre-Est (Newmarket), Centre-ouest (Mississauga), Hamilton/Niagara, Ouest (London), Sud-Est (Kingston), Sud-Est (Ottawa), Nord-Ouest (North Bay), Nord (Sudbury)
38
Economies que les contribuables réaliseront en coûts futurs
37 millions de dollars 38 millions de dollars
☞ Deux nouveaux programmes
La réforme en profondeur du système se poursuit et l’activité de base du ministère relative au soutien du revenu et de l’emploi voit émerger deux nouveaux programmes :
• dès 1996, le gouvernement instaure graduellement un nouveau programme provincial appelé « Ontario au travail »39. La nouvelle loi est, quant à elle, promulguée le 1er mai 1998.
Ce nouveau programme, obligatoire, met l’accent sur la préparation à l’emploi et présente trois objectifs :
- aider les bénéficiaires de l'aide sociale à assumer la responsabilité de se trouver un emploi;
- offrir une transition efficace à l'emploi via une participation financière;
- assurer l'équité de l'aide sociale tant pour les personnes qui en ont besoin que pour les contribuables qui en payent le coût.
« Ontario Work » touche 43.000 bénéficiaires.
• le programme Ontarien de soutien aux personnes handicapées (POSPH40) comporte deux volets :
- L’attribution d’une aide financière aux personnes handicapées ; - Le soutien à l’emploi pour les personnes désireuses de travailler. Le programme POSPH touche 271.000 bénéficiaires.
Le contexte politique
Nous clôturerons ce chapitre en décrivant brièvement le contexte politique général duquel a émergé le Business Transformation Project.
En avril 2001, le lieutenant-gouverneure, Hilary M.Weston, expose, dans son allocution prononcée lors de l’ouverture de la deuxième session de la trente-septième législature de la province, les vingt et un objectifs pour le XXIième siècle.
« Le plan d’action mis en œuvre par votre gouvernement depuis 1995 pour améliorer le niveau de vie des familles ontariennes est clair et cohérent. Il a pour but de renforcer l’économie en abaissant les impôts, en réduisant les formalités administratives et en levant les obstacles à la croissance économique. Ce plan est ambitieux, mais réalisable : d’ici 10 ans, l’Ontario devrait afficher la performance économique la plus vigoureuse et la qualité de vie la meilleure en Amérique du nord »41
.
Afin de relever ces défis, le gouvernement ontarien définit trois priorités :
• la croissance de l’économie et de l’emploi. Ce défi demeure encore aujourd’hui la priorité absolue du gouvernement ;
• la responsabilité financière ; • la reddition des comptes.
39http://www.gov.on.ca/CSS/page/services/ontworkf.html 40
http://www.gov.on.ca/CSS/page/services/ODSP/odspf.html 41
Le lieutenant-gouverneur poursuit son discours en dévoilant un plan d’action nécessaire à l’accomplissement des ces priorités comportant 21 objectifs.
Même si le but du présent document n’est pas l’énonciation exhaustive de ces 21 points, il est toutefois intéressant d’en citer deux qui ont directement influencé la mise en œuvre du projet BTP.
Quels sont-ils ?
• l’objectif numéro 4 vise l’amélioration de l’efficacité du gouvernement grâce à une rationalisation de l’appareil gouvernemental en assurant une meilleure coordination entre les ministères.
« Le gouvernement passera en revue et simplifiera ses programmes de subvention pour veiller à ce qu’ils misent sur la création d’emplois tout en réduisant au minimum le chevauchement et la bureaucratie ».
• l’objectif numéro 18, quant à lui, tend à aider les assistés sociaux à trouver un emploi, les affranchissant ainsi de l’aide sociale.
BTP
En brefBusiness Transformation Project : étapes principales
1995 – Octobre Première étape de sélection du partenaire privé : les candidats envoient une brève note de motivation au Ministère.
1996 – Janvier Seconde étape de sélection du partenaire privé : les candidats sélectionnés font une présentation orale devant le comité de sélection.
Les résultats sont annoncés en avril 1996.
1997 – janvier Signature du contrat de partenariat avec Accenture ;
Le Business Transformation Projet est officiellement lancé. Il est placé sous la tutelle du gouvernement régional.
1998 L’activité de soutien au revenu et à l’emploi du Ministère est réformée. La
législation est modifiée en conséquence et pose les contours de deux nouveaux programmes destinés à des publics différents :
Le Programme d’aides aux personnes handicapées
Le programme « Ontario Work »
Le BTP sait maintenant sur quelles bases s’appuyer et quelles procédures réformer.
Un auditeur évalue le processus de partenariat.
1999 – Août Le design du nouveau modèle de prestation de services est approuvé.
2000 – Avril L’accord de partenariat est modifié en fonctions des conseils prodigués par l’auditeur.
2001 La première phase du projet est implémentée. Les deux composants en sont :
des données personnelles via le téléphone. En février, le système totalise déjà 530.000 appels soit 8.300 appels journaliers.
La mise en place de 7 centrales d’appels chargées du premier contact avec les candidats à l’aide sociale en matière d’emploi.
2002 Le nouveau modèle de prestation de services doit être complètement opérationnel.
☞ Financement
Le Ministère n’a pas de fonds propres à avancer au lancement du projet et ce manque de moyen motive le choix d’un type de partenariat spécifique : Le « Common Purpose Procurement ».
Le partenaire privé et le Ministère partagent les coûts et donc les risques du projet. Ils se payent, ultérieurement, en fonction des bénéfices générés par la réforme. Le montant maximum payé à Accenture ne peut excéder 180 million CAN. Le financement du projet sera par ailleurs très fortement controversé tout au cours du projet.
☞ Bénéfices escomptés
En implémentant ce nouveau modèle de prestation de services au sein de son activité « emploi », le Ministère des affaires sociales et communautaires poursuit un quadruple objectif :
• la réduction de la fraude et des abus dans le secteur du service social ; • l’amélioration de l’efficacité et de la coopération entre départements ; • la restauration de la confiance du contribuable ;
• une meilleure prestation de services envers le candidat à l’aide sociale, plus cohérente et plus rapide.
Choix et présentation des services
Le Business Transformation Project a pour objectif la réforme organisationnelle et technologique d’une des trois activités de base du Ministère des affaires sociales et communautaires, à savoir l’activité de soutien de l’emploi et du revenu.
Comme nous l’avons précédemment évoqué, l’organisation du service est remaniée et deux nouveaux programmes sont créés :
• le programme de travail obligatoire « Ontario Works » ; • le programme d’aide aux personnes handicapées.
Ces nouveaux programmes constituent, dans leur ensemble, un modèle de prestation de services très compliqué. C’est précisément cette complexité qui a poussé les gestionnaires du projet à segmenter le projet en différentes phases, elles-mêmes constituées en divers composants plus facile à implémenter séparément afin que les agents aient progressivement le temps de se familiariser à chacun d’entre eux.
Nous avons choisi, dans cette étude de cas, de détailler les deux composants du processus présentant un lien direct avec l’usager externe :
• l’implémentation de centrales d’appels, désormais premier point de contact entre le Ministère et les candidats aux programmes d’aides sociales en matière d’emploi ;
• le développement d’une boîte vocale interactive permettant aux affiliés de consulter leurs données personnelles via les touches du téléphone.
Ces deux composantes font partie de la première phase d’implémentation du projet dans son ensemble.
Le Business Transformation Project peut être décrit de cette manière :
Réforme organisationnelle et technologique du service de soutien à l’emploi du Ministère des affaires sociales et
communautaires
Première phase : Release 1
Implémentation de 7 centrales d’appels, premier point de contact avec les candidats aux services d’aide sociale ;
Développement d’une boîte vocale interactive permettant aux affiliés de consulter leurs données personnelles ;
Mise en place d’un nouveau processus de vérification des dossiers en cours
Deuxième phase : Release 2
Implémentation de la nouvelle technologie. Cette dernière va supporter et faciliter la gestion courante des dossiers en cours par les agents internes en offrant un ensemble de nouvelles fonctionnalités :
Transfert automatique de dossiers entre différents services ; Indicateur de dossiers « à risque » ;
Avertissement des agents lorsqu’il est temps de réviser un dossier particulier ; …
Les principales caractéristiques de la nouvelle technologie sont : Le remplacement des systèmes particuliers par une base de données centralisée ;
☞ Description des deux services
Les centrales d’appels téléphoniques – Nouvelle procédure d’admission d’un candidat Les centrales d’appels constituent l’outil principal d’une nouvelle procédure d’admission introduite pour les candidats au programme « Ontario Works » et pour quelques candidats du Programme de support aux personnes handicapées de l’Ontario.
Le nouveau processus se présente selon deux étapes principales : • Le filtrage téléphonique
Cette première conversation téléphonique entre le candidat et l’agent permettra, autant que faire ce peut, à ce dernier de déterminer l’admissibilité financière du correspondant au programme d’aide sociale.
Les candidats contactent leur administration locale et, si nécessaire, sont transférés à un ISU (Intake Screening Unit) afin de fournir les informations nécessaires.
Les personnes non aptes à ce genre d’entretien téléphonique seront reçues en face à face dans leur administration locale.
A la fin de ce premier entretien téléphonique, les candidats jugés potentiellement admissibles se voient conviés à une interview de vérification de la candidature ainsi qu’à une session d’orientation de « Ontario Works ». Cet entretient prendra place dans leur administration locale.
L’agent ayant pris l’appel charge un tiers de vérifier les informations de base fournies par le candidat.
Sept centrales d’appels ont été implémentés en Ontario, chacune d’entre elles étant responsable d’un regroupement de diverses zones géographiques.
Quelques chiffres :
80% des appels sont pris en charge dans les 60 secondes ; 57% des appels concernent une demande générale ; 43% des appels résultent dans une demande d’aide sociale 88% décrochent une interview personnelle
12% sont refusés d’office
La durée moyenne d’un premier appel est de 20 minutes. • Interview du candidat par un agent local
L’agent interne vérifie les informations envoyées par la centrale. S’il décide de confirmer l’admissibilité du candidat, il complète les formulaires adéquats y compris de développement d’un accord de participation (Participation agreement).
Il vérifie les données de la demande, valide les documents personnels ainsi que les informations envoyées par la personne chargée de la première enquête.
Le candidat remplit et signe un accord de participation au plan d’embauche suite à quoi l’agent peut enfin prendre sa décision finale.
Durée approximative de l’entretien : 90 minutes Interactive Response System – Boîte vocale interactive
La boîte vocale interactive est entièrement automatisée et ne requiert donc pas l’intervention d’un agent du service.
Il s’agit d’un système de téléphonie automatisé qui permet un accès rapide et efficace aux données personnelles des personnes bénéficiant déjà d’une aide sociale.
Après s’être identifié par un numéro d’identification personnel et un code secret, l’utilisateur a accès à différents menus via les touches de son appareil. Il est guidé par une voix humaine à travers ces menus et peut toujours contacter un agent local en appuyant sur la touche ‘0’. Le système peut fournir des informations aussi diverses que les payements les plus récents, le statut d’un dossier, etc. Il communique aussi les annonces importantes sur les programmes Ontario Works et ODSP. Les données ainsi retrouvées dans la base sont converties en données vocales et transmises à l’interlocuteur.
Ce service est accessible en permanence dans toute la province de l’Ontario via un numéro gratuit.
Gestion du projet
☞ Les acteurs
Les deux principaux acteurs du projet sont le Ministère des Affaires Sociales et Communautaires d’une part et Accenture d’autre part, anciennement appelé Anderson Consulting.
Le Ministère des affaires sociales dispense notamment des revenus et de l’emploi à des centaines de milliers de personnes dans le besoin en Ontario. Depuis 1995, le Ministère s’est engagé dans une complète réorganisation de son système provincial d’assistance publique. Le but du Ministère était avant tout d’aboutir à un programme d’aide qui se voulait « temporaire » en aidant les gens à retrouver du travail le plus rapidement possible.
Le Ministère ne se sent pas les capacités de se lancer seul dans l’aventure, les ressources et l’expertise de projets d’un telle envergure faisant manifestement défaut.
La firme de consultance Accenture Canada42 sera finalement sélectionnée pour participer au projet.
Les deux acteurs travaillent en partenariat. Ils partagent les coûts, les bénéfices et la gestion du projet. Toute décision doit obligatoirement être entérinée par les deux parties avant d’être mise en pratique.
☞ Gestion de projet
Les débuts du projet sont franchement chaotiques pour diverses raisons :
• les réactions hostiles du monde extérieur qui voit d’un mauvais œil le projet de réorganisation de la sécurité sociale. Le spectre de la privatisation échauffe les esprits ; • la réorganisation, un an après le lancement du projet, de l’activité d’aide à l’emploi du
Ministère en deux programmes sociaux : « Ontario Works » et « le programme pour personnes handicapées » ;
• l’inexpérience du nouveau type de partenariat ; • l’ampleur et la complexité de la tâche à accomplir.
La réorganisation du service est donc légalisée un an après le démarrage officiel du projet et cette dernière a fait perdre un temps précieux au projet. Le partenaire Accenture est également sur le point de quitter le navire car après un an, aucun bénéfice n’a encore été engrangé. Les tensions sont multiples, attisant le scepticisme des détracteurs du projet qu’ils soient internes ou externes.
La priorité du management est alors l’acceptation du projet en interne.
42
Pour ce faire, en 1998, un nouveau chef de projet, recruté en interne, est sélectionné.
Le choix de ce manager est crucial. Elle a en effet travaillé de nombreuses années pour le gouvernement municipal et provincial. Elle possède dès lors une bonne connaissance des acteurs et des procédures internes et ce, aux deux niveaux de pouvoir concernés.
Le fait que les acteurs, avec qui elle va devoir négocier, lui soient connus l’a aidée à gagner en crédibilité. Lorsqu’il s’agit de parler des processus de travail, elle n’a en effet plus à démontrer qu’elle connaît son sujet que ce soit d’ailleurs au niveau provincial ou municipal. Parfaitement au courant des deux « mondes », elle fait rapidement office de transition entre eux, ce qu’une personne recrutée en externe aurait peut-être eu plus de mal à accomplir. Le management du projet veut impliquer au maximum les agents concernés. Dès lors, la phase de conception du nouveau modèle de prestation de services a nécessité l’input de centaines d’agents provinciaux et municipaux. Ces derniers ont participé à des groupes de travail, des comités et des sessions de validation. Durant ces sessions, les besoins des utilisateurs ainsi que du business ont été documentés pour finalement aboutir à la validation du nouveau modèle en août 1999.
En outre, les quatre personnes responsables du projet se rassemblent régulièrement pour gérer les problèmes internes.
L’équipe de direction tâche également d’attirer l’attention de certaines personnalités politiques en les conviant à des tables rondes, propices à la discussion.
☞ Stratégie générale de développement
La complexité et l’ampleur du projet incitent le management à décomposer l’ensemble des tâches en deux étapes majeures, elles-mêmes décomposées en divers composants plus facilement gérables et implémentables plus ou moins indépendamment les uns des autres. Nous allons nous attarder sur la première étape qui consiste majoritairement en la liaison entre la nouvelle et l’ancienne technologie. Les principaux éléments constitutifs de cette étape sont les suivants.
Le développement de centrales d’appels
Le manager du projet estime que le choix d’une centrale d’appels, comme outil de filtrage des premiers contacts, s’impose assez rapidement. En effet, cette technologie semble devenir une façon de faire assez standard en la matière et facilement exportable à d’autres services du même type.
L’idée de départ était d’implémenter une centrale d’appels unique, responsable à elle seule, de la province dans son entièreté. C’était sans compter sur les réactions des uns et des autres. Assez rapidement, il s’est avéré que toutes les municipalités, 47 au total, voulaient leur propre centrale d’appels. Elles ont toujours été habituées à travailler selon leurs propres procédures, sans trop se préoccuper des municipalités voisines. Chacune d’entre elles ayant toujours contrôlé leur front office, elles désiraient pouvoir continuer de la sorte.
Le compromis semble alors inévitable. Les gestionnaires du projet décident finalement